經(jīng)歷了十九年的數(shù)次易稿后，被譽(yù)為能源領(lǐng)域“小憲法”的能源法，首次進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議程序。
2024年4月23日，《中華人民共和國(guó)能源法（草案）》（下稱“草案”）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議。4月26日，中國(guó)人大網(wǎng)公布草案，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。自2006年《能源法》起草工作啟動(dòng)以來(lái)，《能源法》先后公布了三個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿，這在我國(guó)立法實(shí)踐中并不多見(jiàn)。前兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)在部門(mén)起草階段，而此次公開(kāi)征求意見(jiàn)則是全國(guó)人大審議階段，這意味著《能源法》距離頒布出臺(tái)越來(lái)越近。
作為一部綜合性、基礎(chǔ)性的立法，《能源法》將怎樣影響我們的生產(chǎn)和生活？它與我們已知的法律有何聯(lián)系？《能源法》的誕生為何已經(jīng)持續(xù)十九年之久？第一財(cái)經(jīng)為此專訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、北方工業(yè)大學(xué)副教授、能源法研究中心主任陳興華。自2006年起，陳興華作為國(guó)家《能源法》起草組秘書(shū)處工作人員和《能源法立法前期重大問(wèn)題研究》課題組成員，全程參與了立法。
能源法起草工作自2006年啟動(dòng)，距今已經(jīng)過(guò)去了十九年。此次草案首次進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議程序，意味著什么？
歷時(shí)多年《能源法》終于進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議程序，意味著它已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，雖然列入全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案也可能因?yàn)樘囟ㄔ蚨粵Q定終止審議，但是在實(shí)踐中這種情況還比較罕見(jiàn)。
在當(dāng)前背景下，審議草案的重要意義主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。首先是保障國(guó)家安全。能源安全是總體國(guó)家安全觀的重要一環(huán)，“能源的飯碗必須端在自己手里”?！赌茉捶ā返某雠_(tái)將為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的能源安全、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀提供重要的法律保障。二是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代能源體系建設(shè)目標(biāo)?，F(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入創(chuàng)新升級(jí)期，呈現(xiàn)出能源系統(tǒng)多元化迭代、能源產(chǎn)業(yè)智能化升級(jí)、能源供需多極化格局等特征，要求進(jìn)一步增強(qiáng)能源供應(yīng)鏈安全性和穩(wěn)定性、推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)方式綠色低碳變革、提升能源產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。能源領(lǐng)域面臨的新形勢(shì)要求有一部《能源法》賦予戰(zhàn)略目標(biāo)方向穩(wěn)定的法律地位，為能源發(fā)展提供針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，從而帶來(lái)有效的法律支撐。三是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)。能源領(lǐng)域的碳排放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所占比重極大，這就決定了，能源領(lǐng)域碳排放的治理成敗直接決定了雙碳目標(biāo)是否能夠順利實(shí)現(xiàn)。能源轉(zhuǎn)型帶來(lái)的間接減排功效以及針對(duì)能源領(lǐng)域開(kāi)展的直接減排措施，需要有一部《能源法》發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的功能，鏈接生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法，從而實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同效應(yīng)。
全國(guó)人大常委會(huì)公布的草案，和之前的版本相比有何變化？如何評(píng)價(jià)這部草案？
《能源法》起草經(jīng)歷了反復(fù)磨礪的過(guò)程，版本應(yīng)該說(shuō)不計(jì)其數(shù)。公開(kāi)的版本共有三個(gè)，分別是2007版、2020版和2024版。從整體印象上來(lái)看，2007版更偏向?qū)W術(shù)化、理想化一些，從框架到邏輯上顯得比較工整。2020版做了大幅修正，不再追求“好看”，而是更加務(wù)實(shí)。2024版只有69條，相比2020版的117條精簡(jiǎn)了幾乎一半。就我個(gè)人觀點(diǎn)來(lái)講，目前的2024版不太關(guān)注法律文本的邏輯性，進(jìn)一步強(qiáng)化了2020版的務(wù)實(shí)性，同時(shí)刪去了一些有爭(zhēng)議性、敏感的規(guī)定，顯得更為“中庸”。
《能源法》從起草之初開(kāi)始，就一直被詬病政策性過(guò)強(qiáng)、可操作性差。2020版對(duì)這一問(wèn)題特意進(jìn)行了回應(yīng)，在很多地方都體現(xiàn)了力求讓法律能夠更加管用、好用。遺憾的是，2024版中很多規(guī)范性、制度性的規(guī)定被刪去，反而是增加了很多政策性的表述。比如，在能源規(guī)劃章節(jié)，為了克服規(guī)劃執(zhí)行不力的問(wèn)題，2020版對(duì)規(guī)劃的實(shí)施設(shè)計(jì)了專門(mén)的條款，2024版中被刪除殆盡。再如，2007版、2020版中持續(xù)存在的能源標(biāo)準(zhǔn)、能源普遍服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)等能源領(lǐng)域的重要事項(xiàng)，在2024版中不見(jiàn)蹤影。此外，能源管理體制、能源監(jiān)督管理、能源監(jiān)管等事項(xiàng)在《能源法》中如何體現(xiàn)，一直都廣為關(guān)注，很顯然，與之前版本相比，2024版著墨更少。
當(dāng)然，2024版也有一些亮點(diǎn)讓人欣慰，比如對(duì)能源開(kāi)發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用等內(nèi)容進(jìn)行精簡(jiǎn)，合并為能源開(kāi)發(fā)利用一個(gè)章節(jié)，使得法律文本更加精簡(jiǎn)，再如針對(duì)我國(guó)能源發(fā)展的特殊性，增加了能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)方面的規(guī)定，回應(yīng)我國(guó)能源發(fā)展中存在的痼疾?？傮w而言，能夠“走出國(guó)務(wù)院”，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，《能源法》立法就已經(jīng)取得了巨大的勝利。期待接下來(lái)的審議工作能讓這部法律更加完善，期待《能源法》能盡早出臺(tái)。
在《能源法》起草工作十九年時(shí)間里，發(fā)生了什么？
2006年之前有關(guān)部門(mén)也組織過(guò)《能源法》的起草研究，由于影響力并不大，所以正式的《能源法》起草工作一般都是從2006年開(kāi)始算起，大致可以分為三個(gè)階段。
2006-2008年階段。2006年1月，原國(guó)家能源辦、國(guó)家發(fā)展改革委等15個(gè)部門(mén)聯(lián)合成立《能源法》起草小組，秘書(shū)處設(shè)在原國(guó)家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組，同時(shí)還成立了常駐專家工作組。2007年12月，《能源法》征求意見(jiàn)稿在原國(guó)家能源辦官網(wǎng)上公布，向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。2008年11月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源辦向國(guó)務(wù)院提交了《能源法》送審稿。
2015-2020年階段。2008年機(jī)構(gòu)改革，輿論中甚囂塵上的能源大部制倡議并未實(shí)現(xiàn)。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組被解散，委管局的副部級(jí)單位國(guó)家能源局成為了立法中所描述的能源主管部門(mén)?！赌茉捶ā菲鸩莨ぷ饔纱碎_(kāi)始沉寂，直至2013年，國(guó)家能源局與原國(guó)家電監(jiān)會(huì)進(jìn)行重組。2015年，國(guó)家能源局法制和體制改革司牽頭，重新進(jìn)行《能源法》送審稿的修改完善工作，至2017年向原國(guó)務(wù)院法制辦提交了一個(gè)草案版本。2017年，原國(guó)務(wù)院法制辦委托國(guó)家能源局法制和體制改革司進(jìn)行新一輪的修改完善工作，直至2020年形成了《能源法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公布。
2020-2024年階段。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦，重組后的司法部負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院法律起草工作。司法部2020年收到國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送國(guó)務(wù)院的《能源法》草案送審稿后，開(kāi)展了系列立法審查工作，包括征求有關(guān)方面意見(jiàn)、召開(kāi)專家論證會(huì)和立法調(diào)研座談會(huì)、開(kāi)展針對(duì)部分企業(yè)的書(shū)面調(diào)研等。司法部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局等有關(guān)部門(mén)，根據(jù)征求意見(jiàn)情況修改完善《能源法》草案，最終獲得國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。
《能源法》正式出臺(tái)預(yù)計(jì)還有多久？
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，列入全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決，即通常所說(shuō)的“三審制”：一審聽(tīng)取提案人關(guān)于法律案的說(shuō)明，隨后進(jìn)行初步審議；二審圍繞法律草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和比較大的分歧意見(jiàn)，進(jìn)行深入審議；三審聽(tīng)取法律草案審議結(jié)果報(bào)告，隨后繼續(xù)審議，如果分歧意見(jiàn)不大，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)全體會(huì)議付表決。如果仍有重大分歧意見(jiàn)，可以暫不付表決，提請(qǐng)以后的常委會(huì)會(huì)議繼續(xù)審議。
列入全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的法律案，因各方面對(duì)制定該法律的必要性、可行性等重大問(wèn)題存在較大意見(jiàn)分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程審議的，委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定終止審議，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告；必要時(shí)，委員長(zhǎng)會(huì)議也可以決定延期審議。列入全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，經(jīng)主席團(tuán)同意，并向大會(huì)報(bào)告，對(duì)該法律案的審議即行終止。
從上述規(guī)定可以看出，最順利的情況下，《能源法》經(jīng)過(guò)三審表決通過(guò)，從大多數(shù)法律草案三審?fù)ㄟ^(guò)的周期來(lái)看，從半年到兩年不等。也有特殊情況，如節(jié)約能源法草案經(jīng)過(guò)常委會(huì)四次會(huì)議審議，歷時(shí)兩年半才表決通過(guò)。同時(shí)也需要注意，從理論上講，《能源法》也存在著被終止審議的可能。2023年8月，本屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議就審議通過(guò)了全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于終止審議行政訴訟法修正草案的報(bào)告。歷史上，1999 年4 月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議閉幕會(huì)上，關(guān)于修改公路法的決定草案因沒(méi)有獲得過(guò)半數(shù)贊成票而未被通過(guò)。
《能源法》和已有的《電力法》《可再生能源法》等能源領(lǐng)域立法之間存在什么關(guān)系？
目前我國(guó)能源領(lǐng)域的法律政策體系由《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《核安全法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》六部法律以及若干行政法規(guī)、規(guī)章、地方性立法、規(guī)范性文件等組成。《能源法》作為綜合性、基礎(chǔ)性的立法，將對(duì)其他立法起到統(tǒng)領(lǐng)且不可取代的作用。這種立法模式是新型領(lǐng)域立法中形成的基本法模式，即一部綜合性、基礎(chǔ)性的立法在金字塔尖頂部，統(tǒng)領(lǐng)下面若干專項(xiàng)領(lǐng)域立法。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》《教育法》《體育法》《旅游法》等都屬于這種基本法立法模式。
《能源法》出臺(tái)后，對(duì)我們的生產(chǎn)和生活有何影響？
《能源法》規(guī)范的主體十分廣泛，包括相關(guān)政府部門(mén)、相關(guān)企業(yè)等市場(chǎng)主體以及普通公眾。
對(duì)于相關(guān)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，《能源法》一方面賦予政府部門(mén)相應(yīng)的管理（宏觀）和監(jiān)管（微觀）權(quán)力，另一方面，也會(huì)對(duì)政府部門(mén)設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。
對(duì)于相關(guān)企業(yè)來(lái)說(shuō)，《能源法》對(duì)能源轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代能源體系建設(shè)等能源發(fā)展方向進(jìn)行了立法宣示，對(duì)能源市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則、投資產(chǎn)權(quán)保護(hù)等進(jìn)行了立法確認(rèn)，這些都會(huì)為企業(yè)發(fā)展指明穩(wěn)定的目標(biāo)方向。同時(shí)，《能源法》中也會(huì)設(shè)置相關(guān)企業(yè)的義務(wù)性條款，不同企業(yè)需要依法承擔(dān)各自的法定義務(wù)，比如有的企業(yè)需要承擔(dān)基本的能源供應(yīng)服務(wù)的義務(wù)、有的企業(yè)需要承擔(dān)能源儲(chǔ)備的義務(wù)。
對(duì)于新聞媒體等主體來(lái)說(shuō)，《能源法》規(guī)定新聞媒體等要在節(jié)約能源、綠色低碳能源消費(fèi)宣傳等方面發(fā)揮作用。還有一些特殊主體會(huì)承擔(dān)特殊的責(zé)任，比如公共機(jī)構(gòu)有承擔(dān)綠色低碳消費(fèi)的義務(wù)，能源用戶在出現(xiàn)能源應(yīng)急狀態(tài)時(shí)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)等。
最后，《能源法》對(duì)普通公眾沒(méi)有規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)條款，更多的是宣示作用，比如號(hào)召個(gè)人要節(jié)約能源、支持綠色低碳能源消費(fèi)等。
即使在《能源法》長(zhǎng)期缺位的情況下，我國(guó)能源領(lǐng)域也取得了巨大成就，那么它還是必要的嗎？
在法治理念深入人心的今天，相信沒(méi)有人會(huì)再認(rèn)為能源行業(yè)的發(fā)展不需要法律。把我國(guó)能源發(fā)展的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”這二十年取得的成就和我國(guó)能源領(lǐng)域法律體系建設(shè)成果做一個(gè)對(duì)比，會(huì)發(fā)現(xiàn)，能源發(fā)展取得的巨大成績(jī)和《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等單項(xiàng)法律制定修改、行政法規(guī)規(guī)章以及海量的規(guī)范性文件的頻繁出臺(tái)是同步的。毋庸置疑，能源行業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)立法支撐。
人們的疑慮是，能源行業(yè)的發(fā)展不一定需要一部《能源法》。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，具有基礎(chǔ)性、綜合性地位的《能源法》長(zhǎng)期缺位，已經(jīng)成為我國(guó)能源法律體系的明顯缺陷，制約了能源法律體系結(jié)構(gòu)自身功能的發(fā)揮。能源行業(yè)近二十年的發(fā)展更多仰賴于能源體制改革釋放的紅利。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，各方利益更加錯(cuò)綜復(fù)雜，再加上現(xiàn)代能源體系帶來(lái)的更多綜合性問(wèn)題以及碳達(dá)峰碳中和提出的新挑戰(zhàn)，這些都迫切呼吁一部《能源法》對(duì)能源行業(yè)面臨的新問(wèn)題予以全面綜合應(yīng)對(duì)。
《能源法》經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)、波折多，不意味著這部法律不必要，相反，恰恰說(shuō)明這部法律的重要性以及相關(guān)部門(mén)的慎重態(tài)度。能源法研究會(huì)原會(huì)長(zhǎng)葉榮泗先生，在十幾年前為能源立法振臂高呼的時(shí)候曾經(jīng)說(shuō)過(guò)一句話：“不是因?yàn)橛邢Ｍ艌?jiān)持，是因?yàn)閳?jiān)持才有希望?！爆F(xiàn)在我們終于看到了《能源法》出臺(tái)的曙光，我們有理由相信，未來(lái)在以《能源法》為統(tǒng)領(lǐng)形成的能源法律體系的保駕護(hù)航下，我國(guó)的能源發(fā)展將取得更大成就。
