2024年7月21日，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布，提出到2029年中華人民共和國成立八十周年時，完成本決定提出的改革任務(wù)。
從現(xiàn)在到2035年，我國高質(zhì)量發(fā)展的重頭任務(wù)是加強經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，生態(tài)文明體制改革需要服務(wù)于這一目標(biāo)。從聯(lián)合國的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)講好中國故事，中國式現(xiàn)代化就是“三個高”的系統(tǒng)性運動。一是高質(zhì)量的經(jīng)濟社會發(fā)展，二是高水平的生態(tài)保護，三是高開放的體制機制改革。經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護是目標(biāo)，體制機制改革是保障，沒有后者就沒有前兩者。要從這樣一個整體的角度，解讀三中全會提出的生態(tài)文明體制改革。
生態(tài)文明體制改革
黨的二十屆三中全會提出的“七個聚焦”之一，是聚焦建設(shè)美麗中國。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，落實“綠水青山就是金山銀山”理念，加強經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，必須完善生態(tài)文明制度體系。諸大建指出，三中全會提出的深化生態(tài)文明體制改革，強調(diào)了三個方面。?
一是深化生態(tài)文明體制改革要服務(wù)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。其一，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的驅(qū)動力很大程度源于雙碳發(fā)展目標(biāo)，即中國向世界承諾2030年前實現(xiàn)碳達峰和2060年前實現(xiàn)碳中和，這是一個從2021年開始的跨期40年的綠色轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的艱難歷程。其二，經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型強調(diào)了全面轉(zhuǎn)型和協(xié)同轉(zhuǎn)型。其中，全面轉(zhuǎn)型是要全方位、全領(lǐng)域、全地域推進綠色轉(zhuǎn)型。協(xié)同轉(zhuǎn)型是要考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)的實際，因地制宜制定綠色轉(zhuǎn)型的時間表、路線圖、施工圖。其三，這一波的深化生態(tài)文明體制改革要服務(wù)于全面綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，到2029年，中華人民共和國成立八十周年時基本完成。經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型要以雙碳發(fā)展目標(biāo)為引領(lǐng)，帶動降碳、減污、擴綠、增長。?
二是深化生態(tài)文明體制改革有一總兩分的理論邏輯和實踐邏輯。此前，黨的文件講到生態(tài)文明建設(shè)一般是四段論，這次三中全會是三段論，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制（整合了環(huán)境與發(fā)展）、健全生態(tài)環(huán)境治理體系（重點是生態(tài)環(huán)境保護）、健全綠色低碳發(fā)展機制（重點是綠色低碳發(fā)展），即“一個完善兩個健全”是一種新的表述，是從環(huán)境與發(fā)展整合的角度進行研制和組織的。需要認識到，生態(tài)文明建設(shè)是綠水青山與金山銀山或兩個高即生態(tài)環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的整合，不能把生態(tài)文明單純地理解為只有生態(tài)環(huán)境保護。?
三是深化生態(tài)文明體制改革的重點工作是三個方面。其一，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重點工作是實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。例如生態(tài)文明建設(shè)要按照城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展區(qū)、永久農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)三個大類進行分類管理，不同的國土功能空間有不同的生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求。其二，健全生態(tài)環(huán)境治理體系的重點工作是健全橫向生態(tài)保護補償機制。例如引入經(jīng)濟機制解決區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境的收益補償和損害賠償問題。其三，健全綠色低碳發(fā)展機制的重點工作是實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準體系和加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系。例如深化體制改革要提高電力、工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域碳排放的價格，要有利于增加新能源和清潔電力的生產(chǎn)和使用。
下一個40年的綠色發(fā)展?
從文件中的幾個關(guān)鍵詞出發(fā)，我們進一步從三個方面解讀經(jīng)濟社會發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型。
首先，從大的時間段看改革開放以來到2060年的中國發(fā)展可以理解為兩個40年。1978年到2020年完成全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的第一個40年是中國的高速度增長期，從2021年到2060年實現(xiàn)碳中和的第二個40年是中國的高質(zhì)量發(fā)展期。第一個40年，中國高速度增長的“經(jīng)濟奇跡”伴隨著對資源環(huán)境的消耗，第二個40年需要通過高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)中國發(fā)展的“綠色奇跡”?！敖ㄔO(shè)美麗中國”是第一個40年沒有、第二個40年要重點突破的目標(biāo)。中國式現(xiàn)代化的“五位一體”建設(shè)，概括為十個字，就是富強、民主、文明、和諧、美麗，美麗中國是生態(tài)文明建設(shè)及其體制改革的主要目標(biāo)。?
其次，從當(dāng)前到2035年是中國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵十年。2024年8月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》作為三中全會的跟進文件發(fā)布?！兑庖姟分赋隽宋磥硎甑膬蓚€主要目標(biāo)：到2030年，重點領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型取得積極進展，綠色生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，減污降碳協(xié)同能力顯著增強，主要資源利用效率進一步提升，支持綠色發(fā)展的政策和標(biāo)準體系更加完善，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效。到2035年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系基本建立，綠色生產(chǎn)方式和生活方式廣泛形成，減污降碳協(xié)同增效取得顯著進展，主要資源利用效率達到國際先進水平，經(jīng)濟社會發(fā)展全面進入綠色低碳軌道，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)。?
第三，全面綠色轉(zhuǎn)型的重點主要涉及能源、工業(yè)、建筑、交通四大領(lǐng)域。三中全會強調(diào)要以碳達峰、碳中和為引領(lǐng)，通過“降碳、減污、擴綠、增長”，帶動污染治理、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型。諸大建指出，中國綠色轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展面臨的主要問題是，能源結(jié)構(gòu)偏煤（傳統(tǒng)煤炭為主導(dǎo)），工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重（重化工業(yè)為主導(dǎo)），交通結(jié)構(gòu)偏路（公路交通為主導(dǎo)），城鄉(xiāng)建設(shè)和建筑結(jié)構(gòu)偏散（功能分離而不是功能混合）。其中每個領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展都涉及兩個方面的行動。一是傳統(tǒng)部門的綠色化改造和提高資源生產(chǎn)率，二是用新的綠色部門替代傳統(tǒng)部門使得結(jié)構(gòu)組成實現(xiàn)綠色化。
以“雙碳”目標(biāo)為引領(lǐng)?
從2020年到2060年的第二個40年，實現(xiàn)雙碳發(fā)展目標(biāo)，擺脫1978年至2020年第一個40年以高能耗、高碳排放為代價的經(jīng)濟增長模式，關(guān)鍵是大幅度提高碳生產(chǎn)率，實現(xiàn)GDP增長與碳排放“脫鉤”。諸大建認為，深化生態(tài)文明和綠色發(fā)展的體制機制，要有利于在提高經(jīng)濟社會福祉的同時降低化石能源消耗和二氧化碳排放。?
2025年至2035年是中國綠色發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。中國到2030年前實現(xiàn)碳達峰，意味著到2035年在人均二氧化碳排放8噸的水平上實現(xiàn)人均GDP超過2萬美元。2035至2050年中國經(jīng)濟增長但是碳排放開始進入持續(xù)下降的軌道。2050年至2060年，預(yù)計實現(xiàn)人均GDP5萬美元，2060年左右實現(xiàn)碳中和，建成綠色發(fā)展的現(xiàn)代化強國。?
實現(xiàn)碳達峰的含義，是經(jīng)濟增長速度與碳生產(chǎn)率或單位GDP二氧化碳強度的改進速度達到對沖。因此在中國經(jīng)濟增長與雙碳目標(biāo)的進程中，對二氧化碳排放強度和排放總量的控制有一個變換的過程。在2030年碳達峰以前，強度控制為主總量控制為輔。在2030年碳達峰以后，碳排放要求從強度控制為主轉(zhuǎn)向總量控制為主，經(jīng)濟增長將與化石能源消耗和二氧化碳排放明顯開始“脫鉤”。?
雙碳目標(biāo)下的高質(zhì)量發(fā)展，是經(jīng)濟增長的同時減少碳排放總量。因此，進入2021年以來，中國主動降低經(jīng)濟增長速度，年增長率從過去的平均7%調(diào)整到平均5%。根據(jù)2021年清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院發(fā)布的《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究綜合報告》，預(yù)計2025年中國GDP年增長率約為5.3%，單位GDP二氧化碳強度下降率為4.23%。2030年、2035年這兩項數(shù)據(jù)分別為4.8%、4.57%，4.4%、6.32%。從中可見，經(jīng)濟增長速度將逐步減緩，二氧化碳強度的改進速度將提升。?
實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，對中國來說，意味著經(jīng)濟社會發(fā)展的全面急劇綠色轉(zhuǎn)型。以2030年實現(xiàn)碳達峰為起點，我國需要在30年內(nèi)減少110億噸碳排放，初始人均GDP大約為17800美元。這樣的挑戰(zhàn)比美國、歐盟等要大得多。美國是在43年內(nèi)減少58億噸碳排放，初始人均GDP為47974美元；歐盟是在43年內(nèi)減少36億噸碳排放，初始人均GDP為15460美元。?
不過，能源消耗和二氧化碳排放不增長并不意味著用電量的降低。2020年至2060年的第二個40年，預(yù)計我國全社會用電總量將翻番，從2020年的7.5萬億千瓦時和人均5000度，增長到2060年的17萬億千瓦時和人均1萬多度。由于使用新能源可降低能源消耗和二氧化碳排放，因此用電增長更多地來自新能源對傳統(tǒng)能源的替代。?
按照國外有關(guān)資料，在G20和金磚國家中，巴西能源轉(zhuǎn)型目前居于領(lǐng)先地位。綠電占比89%，傳統(tǒng)能源發(fā)電占比11%。當(dāng)前我國發(fā)電中的綠電比例已經(jīng)超過美國。2024年8月29日國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布《中國的能源轉(zhuǎn)型》白皮書。截至今年7月底，我國可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模已經(jīng)達到了16.8 億千瓦，裝機占比超過了 54%。預(yù)計到2030年我國火力發(fā)電量將降低到50%以內(nèi)，2050年左右我國綠電使用占比有望達到80%。?
四個關(guān)鍵領(lǐng)域“脫鉤”
“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)綠色發(fā)展，需要從末端環(huán)境治理的“淺綠色”向經(jīng)濟社會管理的“深綠色”轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與化石能源消耗和二氧化碳排放的脫鉤，重點在四個領(lǐng)域：能源、工業(yè)、建筑、交通。換句話說，我國“雙碳”目標(biāo)和綠色發(fā)展的成功，取決于四個重大轉(zhuǎn)型。而實現(xiàn)四個領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型需要財稅、投融資、技術(shù)標(biāo)準、碳市場等體制機制的改革和支持。廣義的綠色金融是四個領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力。據(jù)估計，從2021至2060年的40年，在四個領(lǐng)域的碳減排投資將達到195萬億元至248萬億元人民幣，折合年均投資為4.9萬億至6.2萬億元。碳減排金融包括兩個部分，其中轉(zhuǎn)型金融主要用于四大領(lǐng)域傳統(tǒng)部門的綠色化改造，如大排量燃油汽車轉(zhuǎn)變?yōu)樾∨帕咳加蛙嚕华M義的綠色金融是投資于四大領(lǐng)域的綠色全新部門，如直接發(fā)展新能源電動車。此外，中國的強制性碳市場也要從當(dāng)前的電力部門擴展到工業(yè)、建筑、交通等部門，以便覆蓋70%—80%的碳排放。?
從能源領(lǐng)域看，中國的下一個40年，能源轉(zhuǎn)型有一個從提高傳統(tǒng)能源效率到新能源替代主導(dǎo)的進化過程。筆者認為，2020年到2030年，以提高傳統(tǒng)能源能效為主，重在“減碳”；2030年到2050年，以新能源替代為主，重在“零碳”；2050年到2060年，以碳匯，碳捕捉、利用與封存（CCUS）為主，重在“負碳”。他分析說，從1978年到2018年，中國過去40年的碳排放主要來自經(jīng)濟增長，降低碳排放主要依賴能源效率提高，新能源替代不是主導(dǎo)。最近十年來即“十三五”和“十四五”規(guī)劃以來，新能源替代的速度在增大，到2030年占比有望達到25%-30%。?
從國土空間和城鄉(xiāng)空間看，建設(shè)用地濫用、土地資源消耗過多和低水平的土地生產(chǎn)率，不是綠色發(fā)展。因此中國的國土空間要按照三個大類進行管理，運用“三區(qū)三線”政策，倒逼發(fā)展模式和城市模式轉(zhuǎn)型。生態(tài)保護紅線內(nèi)為生態(tài)保護空間，永久農(nóng)田紅線內(nèi)為農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，城市增長邊界內(nèi)為城鎮(zhèn)發(fā)展空間。在此基礎(chǔ)上，進一步劃分禁止開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)，重點開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)。《決議》指出，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，要分區(qū)域、分類型做到全面發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。比如，禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，大多是生態(tài)保護區(qū)和糧食生產(chǎn)區(qū)，要為能源安全、糧食安全、生態(tài)安全等提供保障。中國三個主要的城市群即長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，屬于沿海優(yōu)化開發(fā)區(qū)，需要提高空間生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，大幅度提高經(jīng)濟社會的發(fā)展質(zhì)量。城鄉(xiāng)建設(shè)和建筑結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)型，需要從空間蔓延、功能分離模式轉(zhuǎn)為空間緊湊、功能混合模式。城市發(fā)展要圍繞軌道交通站點，統(tǒng)籌安排居住、工作、休閑等綜合功能。建成空間的綠色轉(zhuǎn)型，除了已有建成區(qū)的綠色化城市更新，像上海南匯新城和雄安新區(qū)這樣的新建城市，一開始就要有綠色低碳循環(huán)發(fā)展的高標(biāo)準。?
從交通出行看，未來10年到20年，中國要加快發(fā)展兩鐵為主的綠色交通和公共交通建設(shè)，即城市之間靠高鐵，城市內(nèi)部靠地鐵，以此區(qū)別于美國、澳大利亞、加拿大等以小汽車為主導(dǎo)的交通出行模式。目前，中國已經(jīng)制定了四網(wǎng)融合即干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道的軌道交通體系，在城市群之間建設(shè)了“八縱八橫”的高速鐵路網(wǎng)。與此同時要大力加強公共交通引導(dǎo)即TOD主導(dǎo)的城市發(fā)展和管理，同時在公共交通和軌道交通站點附近規(guī)劃建設(shè)慢行交通，采用步行、自行車或共享單車等方式，解決最后一公里問題，逐步實現(xiàn)城市交通出行與小汽車化主導(dǎo)脫鉤。?
從工業(yè)領(lǐng)域看，中國城市包括上海在內(nèi)，碳排放的結(jié)構(gòu)仍然是生產(chǎn)型為主導(dǎo)，即化石能源消耗和二氧化碳排放主要來自發(fā)電、制造業(yè)等工業(yè)部門，而不是交通和建筑等生活部門，不同于紐約、倫敦、巴黎、東京等發(fā)達國家城市的生活型碳排放。因此，2030年前要實現(xiàn)碳達峰，降碳更需注重工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的降碳減碳要注意與循環(huán)經(jīng)濟結(jié)合起來，因為范圍三的碳排放主要與工業(yè)領(lǐng)域的物質(zhì)流和供應(yīng)鏈有關(guān)。諸大建談到，循環(huán)經(jīng)濟不是末端處理廢棄物的垃圾經(jīng)濟，循環(huán)經(jīng)濟是要從物質(zhì)流全過程減少和避免廢棄物的產(chǎn)生，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟要實現(xiàn)從廢物循環(huán)（從廢物處理到廢物利用），到產(chǎn)品循環(huán)（從一次性產(chǎn)品到再制造），再到服務(wù)循環(huán)（從銷售產(chǎn)品到提供服務(wù)）的進階。中國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟20年，在廢棄物處理和回收利用方面有了重要的進展。未來提高循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展水平，需要向物質(zhì)流的上游環(huán)節(jié)進行拓展，在生產(chǎn)和消費的源頭推進制造業(yè)的服務(wù)化轉(zhuǎn)型。?
作者：諸大建，系同濟大學(xué)特聘教授、可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長
