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構(gòu)建CGCER認(rèn)證機(jī)制推進(jìn)中國國際碳交易市場開發(fā)
2023年中央政府工作報(bào)告指出“科學(xué)有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”“推動(dòng)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”。當(dāng)前，全球碳信用需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，2021年全年，碳信用市場增速顯著，增長了48%，包括發(fā)行、交易和價(jià)格方面都大幅上漲。來自國際、國內(nèi)和獨(dú)立信貸機(jī)制的信貸總量從3.27億增加到4.78億，這是自2012年碳信用發(fā)行峰值以來的最大同比增長。自2007年以來，碳信用發(fā)行總量約為47億噸二氧化碳當(dāng)量。面對與日俱增的碳交易需求，中國應(yīng)加快建立國際碳市場、整合國內(nèi)多個(gè)碳市場資源、完善并拓展CCER，建立中國國際核證減排量（China Global Certified Emission Reductions, CGCER）認(rèn)證機(jī)制，有效應(yīng)對全球碳信用需求快速增長，強(qiáng)化中國在推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型至低碳模式、應(yīng)對氣候變化上的領(lǐng)導(dǎo)角色和大國擔(dān)當(dāng)。
CCER存在的問題與建立CGCER認(rèn)證機(jī)制面臨的機(jī)遇
（一）國內(nèi)CCER存在的問題
國內(nèi)現(xiàn)行主要機(jī)制為CCER認(rèn)證機(jī)制，該機(jī)制源于2005年正式生效的《京都議定書》。該協(xié)議從多邊合作的角度建立了清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism, CDM）、聯(lián)合履約機(jī)制（Joint Implementation, JI）和排放權(quán)交易機(jī)制（Emission Trading, ET）三種減排機(jī)制以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。其中，CDM由于企業(yè)參與程度不夠、缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制、政府管理部門的職能發(fā)揮不夠等原因，存在減排類型比較單一、涉及的企業(yè)類型集中度過高、各區(qū)域數(shù)量分布嚴(yán)重失衡等問題。2012年，我國構(gòu)建形成中國核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction, CCER）認(rèn)證機(jī)制，重點(diǎn)排放單位可利用國家核證自愿減排量抵消不超過其應(yīng)清繳碳排放配額的5%的碳排放配額的清繳，但其能否順利進(jìn)行碳交易仍存在很大的不確定性。首先，我國CCER項(xiàng)目申報(bào)相關(guān)業(yè)務(wù)自2017年3月至今處于暫停受理狀態(tài)，平臺(tái)重新啟動(dòng)時(shí)間及相關(guān)政策是否變動(dòng)均不確定；其次，目前我國只對發(fā)電行業(yè)制定了溫室氣體排放配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案，其他行業(yè)均未制定，配額分配情況的不確定，導(dǎo)致CCER需求量的不確定性；最后，CCER積壓量的入市可能對碳市場造成沖擊。根據(jù)中國自愿減排交易平臺(tái)信息，已提交申請CCER的項(xiàng)目中，審定項(xiàng)目共2871個(gè)，其中備案項(xiàng)目共861個(gè)，簽發(fā)減排量254次。在現(xiàn)有CCER項(xiàng)目政策要求下，項(xiàng)目平臺(tái)重新啟動(dòng)后，如果2017年以來積壓的CCER產(chǎn)品大量入市，對碳市場產(chǎn)生較大沖擊而影響到項(xiàng)目減排量的交易。
此外，2021年，在中國先后建立的幾家地區(qū)碳市場經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全國碳市場正式上線運(yùn)行，覆蓋電力行業(yè)的2162家行業(yè)重點(diǎn)排放發(fā)電企業(yè)，目前支持交易的產(chǎn)品為碳排放配額（CEA），在第一個(gè)履約周期后，CEA累計(jì)成交量1.79億噸，累計(jì)成交額76.61億元，是世界規(guī)模最大的碳市場。需要注意，全國碳市場相對于中國減排體量，仍然有交易量不足，碳交易價(jià)格同減排成本脫節(jié)，覆蓋行業(yè)小，碳產(chǎn)品體系不豐富的問題，限制了市場機(jī)制發(fā)揮碳價(jià)格出清的作用。最后CCER市場供需結(jié)構(gòu)實(shí)際與理論出現(xiàn)偏離。理論上CCER市場應(yīng)呈現(xiàn)供小于求狀態(tài)。而實(shí)際上，CCER市場長期處于供給過剩狀態(tài)。根據(jù)各種新能源（風(fēng)、水、光伏、生物質(zhì)等）的測算，我國CCER潛在供給總規(guī)模達(dá)26.8億噸CO2（計(jì)算過程忽略，光大證券估算）。按照我國碳排放量100億噸、CCER可抵消配額比例5%測算，我國的CCER需求約5億噸CO2；2020年納入碳市場的覆蓋排放量約40億噸CO2，對應(yīng)CCER需求約2億噸CO2。因此，潛在供應(yīng)26.8億噸，需求為5億噸，供應(yīng)過剩。
因此，建設(shè)覆蓋范圍更廣，市場規(guī)模更大，參與主體更多，交易產(chǎn)品更加多樣國際化碳市場，這對于落實(shí)減排，為減碳活動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，降低全社會(huì)的減排成本，帶動(dòng)綠色技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)投資，順利實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有重大意義。
（二）建立CGCER認(rèn)證機(jī)制和中國國際碳交易市場所面臨的機(jī)遇
一是目前世界上還沒有統(tǒng)一的國際排放權(quán)交易市場。截止2021年底全球有173個(gè)國家正在為碳中和努力，有25個(gè)碳交易市場正在運(yùn)作，7個(gè)正在建設(shè)。但在區(qū)域市場中，存在著不同的交易商品和合同結(jié)構(gòu)，各市場對交易的管理規(guī)則也不相同。這些交易市場產(chǎn)品、碳信用認(rèn)證機(jī)制不互通。如果2023年中國國際碳交易市場啟動(dòng)，并在CGCER機(jī)制下令各區(qū)域碳信用產(chǎn)品互通，將成為全球最大的國際級(jí)碳市場。
二是全球高碳排帶來的高信用交易需求。印度、俄羅斯、伊朗等國排放量大，卡塔爾、科威特、巴林等國家人均排放量高。根據(jù)世界銀行公布的2016年各國的碳排放數(shù)據(jù)，2016年，在全球十大碳排放國中，一帶一路沿線國家占據(jù)5個(gè)。印度排放最多，達(dá)24.1億噸，而且在一帶一路沿線國家中排放量增長最快；俄羅斯排放了17.3億噸；伊朗排放了6.6億噸。在全球十大人均碳排放國中，一帶一路沿線國家也占據(jù)了五席，卡塔爾的人均碳排放量高達(dá)38.9噸，居全球之冠；其次是科威特，人均碳排放量達(dá)24.9噸；再次是巴林，人均碳排放量達(dá)22.2噸，阿聯(lián)酋的人均碳排放量也高達(dá)22噸。在全球碳中和的背景下，高排放必然會(huì)帶來對CGCER等碳信用產(chǎn)品的高需求。
加速建設(shè)中國國際碳交易市場的實(shí)現(xiàn)路徑
（一）加強(qiáng)國家統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，形成合理有效的監(jiān)管體系
當(dāng)前國家應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌融合還處于建章立制階段。碳的排放同社會(huì)經(jīng)濟(jì)所有的活動(dòng)相關(guān)，碳產(chǎn)品體系管理和碳市場建設(shè)幾乎涵蓋所有的國家經(jīng)濟(jì)門類，這決定了不論是碳排放配額發(fā)放、主動(dòng)減排項(xiàng)目審定或主動(dòng)封存項(xiàng)目，無法由單一的國家管理門類進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)適時(shí)成立以完善統(tǒng)一產(chǎn)品線的碳市場建設(shè)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門和碳市場主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，打破傳統(tǒng)，形成合力，保障碳市場建設(shè)順利運(yùn)行。
（二）適應(yīng)國際化強(qiáng)化法律角色，規(guī)范完善CGCER認(rèn)證體系
用“看得見的手”確?！翱床灰姷氖帧卑l(fā)揮作用。市場作為“看不見的手”，天然存在運(yùn)行偏差或失靈的可能，碳市場作為建立在社會(huì)基本市場經(jīng)濟(jì)之上的高級(jí)市場，牽扯主體和影響機(jī)制更加復(fù)雜，更加需要科學(xué)合理的制度安排作為順利運(yùn)行的保障。現(xiàn)階段我國碳交易領(lǐng)域法律法規(guī)不健全、各交易所規(guī)則的差異導(dǎo)致各地碳交易市場發(fā)展的不均衡、碳交易的非市場化嚴(yán)重尚未形成有效的交易價(jià)格機(jī)制等，需要進(jìn)一步建設(shè)完善的適合國際化的法律體系，進(jìn)一步細(xì)化交易產(chǎn)品、交易方式和交易主體等具體監(jiān)管職責(zé)內(nèi)容的分配。對碳額認(rèn)定可能出現(xiàn)的權(quán)利尋租、流程漏洞進(jìn)行排查，對碳資產(chǎn)的交易設(shè)置清晰的法律邊界。對碳資產(chǎn)及其金融衍生品的監(jiān)管，納入到金融產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體系中。
（三）建設(shè)上海、香港世界級(jí)碳交易中心，推動(dòng)碳金融創(chuàng)新
當(dāng)前，較為成熟的發(fā)達(dá)國家碳市場已經(jīng)掌握了國際碳交易的定價(jià)權(quán)。我國碳市場建設(shè)起步晚，尚未獲得足夠的國際影響力，迫切需要發(fā)揮我國一線金融中心城市的資源集聚效應(yīng)，在上海、香港開啟碳市場國際化建設(shè)，滿足建設(shè)國際化碳交易中心的巨大需求。
一是依托上海全國碳市場交易中心的建設(shè)基礎(chǔ)和豐富的國際貿(mào)易運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，主管部門可以考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)，在上海建立國際碳交易中心，利用上海成熟的金融產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定相關(guān)審核規(guī)則。加快推進(jìn)國家綠色基金發(fā)揮投融資功能，努力打造世界級(jí)綠色金融中心。適時(shí)啟動(dòng)碳拍賣，碳產(chǎn)品國際交易和碳資產(chǎn)化管理等市場服務(wù)。二是依托香港的國際化金融中心地位，在深圳-香港開展碳產(chǎn)品金融衍生創(chuàng)新，推動(dòng)建設(shè)香港碳金融市場。充分利用香港現(xiàn)有的金融交易經(jīng)驗(yàn)、金融基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)基礎(chǔ)及與境外金融系統(tǒng)相連接的優(yōu)勢，在廣東省試點(diǎn)碳交易市場和在港綠色金融企業(yè)集群的基礎(chǔ)上，探索建設(shè)深圳-香港碳金融市場，探索如碳期貨、碳債券等碳金融衍生產(chǎn)品。碳金融衍生品在加快碳價(jià)形成，反映真實(shí)供求關(guān)系和碳資產(chǎn)價(jià)值的合理價(jià)格體系，增強(qiáng)投資者信心和參與意愿，提升市場流動(dòng)性等方面有巨大的作用。
（四）激活各類主體，提高碳市場參與度
建立全國統(tǒng)一市場，實(shí)現(xiàn)從單一市場、單一行業(yè)突破。目前中國碳市場處于嘗試階段，參與行業(yè)和參與主體范圍較窄，尚未形成全國統(tǒng)一的碳交易市場價(jià)格，國內(nèi)大部分企業(yè)對碳交易和主動(dòng)減排認(rèn)證仍然較為陌生。建立CGCER認(rèn)證機(jī)制需要將更大范圍地將地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、主體納入到碳市場調(diào)整體系中來，是實(shí)現(xiàn)各個(gè)行業(yè)合理選擇更加低成本的碳減排方式，降低全社會(huì)的碳減排成本的重要途徑。當(dāng)前全國碳市場和試點(diǎn)省份整體交易量較小，除電力外其他高耗能行業(yè)尚未納入到全國碳市場體系中來。需要盡快通過行業(yè)協(xié)會(huì)來加快其他主要行業(yè)納入到碳市場范疇，例如，引導(dǎo)林場、牧場等碳匯主體和新能源、減排新科技企業(yè)熟悉CCER認(rèn)證流程，逐步將更多的減排主體納入CGCER認(rèn)證機(jī)制。
（五）確保碳市場發(fā)展同中國“雙碳”行動(dòng)總體方針不脫節(jié)
目前全國碳市場總體仍然處于探索階段，當(dāng)前的工作重點(diǎn)是充分驗(yàn)證市場機(jī)制、推動(dòng)企業(yè)適應(yīng)相關(guān)交易流程，短期內(nèi)碳排放配額總量總體充足，尚未在各行業(yè)出現(xiàn)減排壓力。從全國層面來看，在未來逐步縮減的碳排放過程中，需要充分考慮中國能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和國際各國減排成本差異大的現(xiàn)狀，需要關(guān)注國際碳價(jià)格可能會(huì)對中國產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)的干擾，在考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求等條件下根據(jù)碳價(jià)格合理設(shè)定碳排放額發(fā)放和CCER項(xiàng)目折算因子，確保國家在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)下的宏觀調(diào)控自主性。從企業(yè)層面來看，建議在企業(yè)推廣碳記賬，算好碳產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)收支。作為一種企業(yè)額外獲得的可交易的產(chǎn)品，建議監(jiān)管部門對企業(yè)內(nèi)調(diào)整會(huì)計(jì)核算方式，增列碳產(chǎn)品賬戶，從而進(jìn)一步細(xì)化企業(yè)減排成本估算，顯現(xiàn)企業(yè)碳交易的收支狀況。在此基礎(chǔ)上，通過專業(yè)化的智庫團(tuán)隊(duì)在行業(yè)層面和國家層面進(jìn)行碳賬戶統(tǒng)計(jì)，精確估算中國邊際減排成本，為下一階段精細(xì)化制定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和減排技術(shù)投資引導(dǎo)政策等提供技術(shù)經(jīng)濟(jì)依據(jù)。
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作者：
劉濤（1985—），經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河北科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，低碳發(fā)展藍(lán)皮書《中國碳中和發(fā)展報(bào)告》副主編、生態(tài)林業(yè)藍(lán)皮書《中國特色生態(tài)文明建設(shè)與林業(yè)發(fā)展報(bào)告》副主編，中國生態(tài)智庫科研助理，主要研究方向：區(qū)塊鏈技術(shù)，市場體系建設(shè)。
劉基偉（1994—），中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，低碳發(fā)展藍(lán)皮書《中國碳中和發(fā)展報(bào)告》副主編、生態(tài)發(fā)展藍(lán)皮書《中國生態(tài)旅游發(fā)展報(bào)告》副主編，中國生態(tài)智庫科研助理，主要研究方向：不確定性經(jīng)濟(jì)預(yù)測與評價(jià)。
孫銘雨（1997—），中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，生態(tài)發(fā)展藍(lán)皮書《中國生態(tài)旅游發(fā)展報(bào)告》編委、中國生態(tài)智庫科研助理，主要研究方向：不確定性經(jīng)濟(jì)預(yù)測與評價(jià)。
《低碳發(fā)展藍(lán)皮書——中國碳中和發(fā)展報(bào)告(2022)》成為中共海南省黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)推薦書目（第二批）( http://zizunyun.cn/news_info/56497.html ）
審核：李群 姜燕
(《資政建言》征稿啟事網(wǎng)址：http://zizunyun.cn/news_info/61676.html )
