王淑俐 遼寧省人民檢察院檢察委員會(huì)委員
生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是檢察公益訴訟的重要領(lǐng)域，覆蓋面較廣、細(xì)分領(lǐng)域眾多，農(nóng)村土地資源保護(hù)在其中占據(jù)重要位置。近幾年來，遼寧省檢察機(jī)關(guān)辦理了多起林地保護(hù)公益訴訟案件。透過這些案件，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地資源保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，它不僅是自然生態(tài)系統(tǒng)的一部分，而且與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式密切相關(guān)。農(nóng)村土地資源的保護(hù)，需要建立大生態(tài)觀，為農(nóng)村土地資源建立起一個(gè)更系統(tǒng)、更多元、更深入的保護(hù)理念和保護(hù)體系。
一、農(nóng)村土地資源保護(hù)是特殊的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)
土地是農(nóng)村農(nóng)業(yè)的根基。土地資源的保護(hù)程度，直接決定著農(nóng)業(yè)發(fā)展的前景，而土地資源的破壞，常常帶來難以挽回的損失。如基本農(nóng)田和耕地造成的污染，可能導(dǎo)致農(nóng)作物有害物質(zhì)含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量，從而直接危及糧食安全；有毒有害物質(zhì)進(jìn)入土壤后，滲透進(jìn)地下水進(jìn)入水循環(huán)，還會(huì)對人體健康造成不利影響。
在近幾年檢察機(jī)關(guān)辦理的大量農(nóng)村土地資源公益訴訟案件中，除直接侵占和破壞農(nóng)村土地資源的案件外，還存在大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物污染、耕地的非種植應(yīng)用、工礦業(yè)污染、生產(chǎn)和建筑垃圾污染以及灌溉水源污染等案件，這些污染都給土地資源造成了破壞，這也提示我們：農(nóng)村土地資源保護(hù)并非單一的土地保護(hù)，而是一個(gè)特殊的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。
農(nóng)村土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)要素。土地品質(zhì)的提升，是一個(gè)長期性、系統(tǒng)性的過程，需要各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的綜合參與，包括種植技術(shù)的進(jìn)步、種子的優(yōu)選、農(nóng)藥化肥的合理使用、灌溉水源保證以及灌排水系統(tǒng)的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)用化工產(chǎn)品的可降解和輕污染等等。因此，對于農(nóng)村土地資源的保護(hù)，不能就土地保護(hù)土地，而是要跳出土地，從一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)中，全方位、多角度保護(hù)農(nóng)村土地資源。檢察公益訴訟工作也應(yīng)立足于此，要努力通過多角度的公益保護(hù)，全面審視農(nóng)村土地生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)化和長期保護(hù)，這才是解決農(nóng)村土地資源保護(hù)系統(tǒng)化的必由之路。
二、農(nóng)村土地資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式密切相關(guān)
改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式主要采用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大多數(shù)以家庭為單位，承包集體土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式對調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性發(fā)揮了重要作用。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，影響了土地的耕種效率。同時(shí)，大量無法耕種的土地流轉(zhuǎn)后，被非農(nóng)化利用，甚至用于工礦業(yè)生產(chǎn)，給土地造成嚴(yán)重?fù)p毀。近年來各地檢察機(jī)關(guān)相繼辦理的一批農(nóng)村土地?zé)o序流轉(zhuǎn)造成土地資源破壞的公益訴訟案件，就反映出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題。從這些案件背后的深層次原因來看，也體現(xiàn)在保證土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式也需要因時(shí)而變。站在土地保護(hù)的戰(zhàn)略高度，土地的大范圍規(guī)?；y(tǒng)一科學(xué)作業(yè)，更有利于土地資源的涵養(yǎng)和保護(hù)。由此來看，需要進(jìn)一步研究在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下如何推進(jìn)農(nóng)村土地資源利用的創(chuàng)新發(fā)展。
農(nóng)村土地資源保護(hù)并非只是土地生態(tài)系統(tǒng)各個(gè)組成部分的良性互動(dòng)，還需要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的改革相配合，形成一種資源要素和組織要素相契合的優(yōu)化模式。只有這樣，才能創(chuàng)造一個(gè)完整、和諧、長遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)大生態(tài)，才能為農(nóng)村土地資源提供一個(gè)全面系統(tǒng)的保護(hù)體系。這是一個(gè)新課題，也是一個(gè)面向農(nóng)村農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的大課題。當(dāng)前，一些家庭農(nóng)場、集體生產(chǎn)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)的新興發(fā)展，已經(jīng)體現(xiàn)這一趨勢。從檢察公益訴訟工作看，在土地資源保護(hù)過程中，既要防范涉及土地資源本身的公益損害風(fēng)險(xiǎn)，又要從公益保護(hù)的角度出發(fā)，積極推進(jìn)有利于農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的生產(chǎn)組織形式改革，保護(hù)有利于農(nóng)業(yè)土地生態(tài)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的創(chuàng)新和發(fā)展，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展提供助力。
三、建立農(nóng)村土地資源公益保護(hù)的大生態(tài)觀
黑土地是最優(yōu)化的土地資源類型，是農(nóng)村土地資源保護(hù)最具代表性的珍稀地類，也是檢察公益訴訟保護(hù)的重心。要采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)“耕地中的大熊貓”保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民。2017年7月以來，遼寧省檢察機(jī)關(guān)通過辦理公益訴訟案件，為保護(hù)和恢復(fù)黑土地做了大量工作，特別是通過開展“保護(hù)黑土地 守護(hù)大糧倉”公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)，為保護(hù)黑土地等農(nóng)村土地資源提供了有力的司法保障。在多年來的黑土地公益保護(hù)中，我們努力構(gòu)建起農(nóng)村土地資源保護(hù)的大生態(tài)觀。
一是積極協(xié)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利等部門和農(nóng)業(yè)科研單位，立足各自職能，形成保護(hù)農(nóng)村土地生態(tài)的大格局。既從理論上增強(qiáng)黑土地公益保護(hù)的創(chuàng)新意識(shí)，提出創(chuàng)新理論，又在實(shí)踐中形成協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)的合作模式，樹立起多位一體的大生態(tài)觀，推動(dòng)系統(tǒng)性保護(hù)。
二是全方位保護(hù)黑土地生態(tài)圈。將檢察公益訴訟工作的視野放寬，確立全面、系統(tǒng)的辦案理念，注重舉一反三，推進(jìn)土地、水源、化肥等要素以及污染治理的全方位辦案思路，并堅(jiān)持辦理案件和超前預(yù)防相結(jié)合，避免和減少各類主體對土地資源的侵害，壓縮治理成本。
三是積極投身農(nóng)村土地資源保護(hù)的治理體系建設(shè)。特別是結(jié)合辦案，積極為農(nóng)村土地資源保護(hù)提出有針對性的檢察建議，對于推進(jìn)區(qū)域性的系統(tǒng)治理提供檢察方案。
四是深化專題調(diào)研推進(jìn)黑土地保護(hù)。在黑土地保護(hù)專項(xiàng)活動(dòng)的接續(xù)工作中，進(jìn)一步深化拓展，積極圍繞黑土地保護(hù)與農(nóng)業(yè)科研單位開展協(xié)作，有針對性地開展田野調(diào)查，力求形成全面系統(tǒng)科學(xué)的保護(hù)方案，綜合土地生態(tài)體系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系的協(xié)調(diào)和優(yōu)化，推進(jìn)黑土地保護(hù)治理體系建設(shè)。
農(nóng)村土地資源是一個(gè)完整的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)能否保持完整、和諧、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，決定著土地資源所蘊(yùn)含的生產(chǎn)力的釋放程度。所以，加強(qiáng)農(nóng)村土地資源保護(hù)的系統(tǒng)性、科學(xué)性，是應(yīng)對土地安全、糧食安全乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展的基礎(chǔ)性課題，也需要檢察機(jī)關(guān)積極探索實(shí)踐。
作者：王淑俐 遼寧省人民檢察院檢察委員會(huì)委員
