習(xí)近平總書記高度關(guān)注排污權(quán)交易，在講話中多次強(qiáng)調(diào)排污權(quán)市場化交易的積極作用。建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。
排污權(quán)交易試點(diǎn)工作現(xiàn)狀分析
2007年以來，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委積極開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，累計(jì)安排工作經(jīng)費(fèi)5.22億元。2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，部署建立排污權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)工作。財(cái)政部聯(lián)合原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)改委于2015年印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》，指導(dǎo)地方開展試點(diǎn)工作，規(guī)范排污權(quán)出讓收入管理；2017年印發(fā)《對(duì)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作開展調(diào)研和評(píng)估的通知》，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)開展調(diào)研和成效評(píng)估，進(jìn)一步研究完善政策措施。2015年后，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，部分地區(qū)參照上述文件要求，自行開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。
全國已開展或正在開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的地區(qū)，包括28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及青島市。其中，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內(nèi)蒙古、重慶、河北、陜西、河南及青島市等12個(gè)地方是三部委批復(fù)開展試點(diǎn)的地區(qū)（以下簡稱試點(diǎn)地區(qū)），福建、安徽、江西、山東、廣東、青海、甘肅、寧夏、新疆等地是在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)或部分區(qū)域自行開展排污交易工作的地區(qū)。西藏、廣西和吉林3省（自治區(qū)）暫未開展過排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。
截至2021年底，全國排污權(quán)有償使用和交易總金額為245億元，一級(jí)市場（含排污權(quán)有償使用費(fèi)）金額約176億元，占比72%；二級(jí)市場（企業(yè)間）交易約69億元，占比28%。
圖為全國開展排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)。
從排污權(quán)交易的地區(qū)分布來看，試點(diǎn)地區(qū)交易額占全國總交易額的83%，其二級(jí)市場貢獻(xiàn)率為85%。
從交易標(biāo)的物來看，全國排污權(quán)交易工作共有12種標(biāo)的物，包括“十三五”規(guī)劃中的4種約束性指標(biāo)即二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物。此外，浙江還開展了總磷和VOCs的排污權(quán)交易，山西開展了煙粉塵、工業(yè)粉塵的排污權(quán)交易，廣東開展了VOCs的排污權(quán)交易，青島開展了煙粉塵的排污權(quán)交易，江蘇開展了總氮、總磷的排污權(quán)交易，甘肅開展了煙粉塵的排污權(quán)交易，湖南開展了鉛、鎘、砷等重金屬的排污權(quán)交易。截至2021年底，全國二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮4項(xiàng)標(biāo)的物交易金額為139億元，約占總交易額的98%。
圖為4類標(biāo)的物交易數(shù)量及金額。
從綠色金融情況來看，全國共有12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開展了排污權(quán)抵質(zhì)押融資，總金額達(dá)到632億元，租賃金額超過兩億元；截至2021年底，浙江省排污權(quán)抵押貸款為619億元，占全國的98%。
排污權(quán)交易試點(diǎn)工作存在的問題和面臨的發(fā)展機(jī)遇
2019年，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司在積極肯定試點(diǎn)工作的同時(shí)，指出試點(diǎn)存在排污權(quán)核定工作推進(jìn)較慢、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法能力跟不上、行政審批較多等問題。2021年1月，排污權(quán)交易管理技術(shù)中心收到全國19個(gè)地區(qū)反映的排污權(quán)交易工作中存在的問題，主要集中在4個(gè)方面，分別是排污權(quán)交易與排污許可等相關(guān)制度銜接不暢、全國性技術(shù)規(guī)范匱乏、二級(jí)市場活力不足、排污權(quán)法律權(quán)屬及地位不高等，這4類問題占全部問題的80%。此外，綠色金融、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、公眾意識(shí)、交易機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法等方面存在的問題也有所反映。
圖為排污權(quán)交易試點(diǎn)工作存在的問題。
與2014年推進(jìn)試點(diǎn)時(shí)的形勢相比，試點(diǎn)地區(qū)特別是浙江、山西、湖北、湖南等省做到了全國前列、先行先試，試點(diǎn)地區(qū)交易金額占全國的80%以上，發(fā)揮了試點(diǎn)應(yīng)有的作用。同時(shí)，福建、廣東、寧夏等省（自治區(qū)）也開展了富有成效的探索，排污權(quán)交易制度有了很好的試點(diǎn)基礎(chǔ)。更為重要的是，當(dāng)前排污權(quán)有償使用和交易工作迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：
一是排污權(quán)市場化交易成為國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃的熱點(diǎn)詞匯。2021年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出，健全生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，加快推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易。2022年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務(wù)等制度。排污權(quán)交易制度在推動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，深化跨區(qū)域、跨流域排污權(quán)交易等方面，大有可為。
二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位有了新的提升。伴隨以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系、以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”為特征的現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)，排污權(quán)交易工作有了更大的舞臺(tái)發(fā)揮作用。
三是碳排放權(quán)市場全面推開，推動(dòng)“兩權(quán)”相互借鑒、融合發(fā)展。截至2022年3月，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計(jì)成交量1.89億噸，累計(jì)成交額82億元。排污權(quán)與碳排放權(quán)在西方話語體系里，使用的是同一個(gè)詞語Emissions Trading，來源于同樣的理論體系?！皟蓹?quán)”交易在體制、法制、理論和交易模式等方面都已存在融合發(fā)展的實(shí)踐基礎(chǔ)，只是在應(yīng)用方法和標(biāo)的物上有所區(qū)別，可以相互借鑒、融合發(fā)展。
下一步工作建議
當(dāng)前，一些地方排污權(quán)交易工作久試不決，急需以新的推動(dòng)力提振地方工作信心。開展試點(diǎn)和自行試點(diǎn)地區(qū)已覆蓋了28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），與全面推開只差統(tǒng)一規(guī)范這一步之遙。理論與成功實(shí)踐都證明，排污權(quán)交易是一種有效推動(dòng)污染物減排的市場機(jī)制。在“十四五”時(shí)期，全面推行排污權(quán)交易制度，對(duì)提升深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的效率有重要意義。排污權(quán)有償使用體現(xiàn)了環(huán)境資源有價(jià)的理念，有償使用與交易是實(shí)現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”相互轉(zhuǎn)化的一種機(jī)制，應(yīng)該予以廣泛實(shí)施。從黨的十八屆三中全會(huì)到十九屆五中全會(huì)，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革對(duì)推行排污權(quán)交易制度都提出了明確要求，“十四五”時(shí)期應(yīng)徹底改變這項(xiàng)制度實(shí)施進(jìn)程落后于相關(guān)要求的被動(dòng)局面。排污許可制等相關(guān)環(huán)境管理制度的改革完善和現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的集成，可以為全面推行排污權(quán)交易制度提供技術(shù)支撐。
因此，“十四五”時(shí)期應(yīng)按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)”的思路，將排污權(quán)交易工作推向?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）轄區(qū)內(nèi)全面實(shí)施和跨區(qū)域、流域及其他領(lǐng)域拓展實(shí)施的新階段，與碳排放交易制度協(xié)同發(fā)力，形成“減污降碳”兩大市場。
排污權(quán)交易制度全面實(shí)施是指以省、自治區(qū)、直轄市政府為實(shí)施主體，以所轄行政區(qū)域?yàn)閷?shí)施單元，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以國家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃控制目標(biāo)所確定的大氣和水環(huán)境污染物以及影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的特征污染物為排污交易標(biāo)的物，以創(chuàng)建二級(jí)市場為重點(diǎn)，全面實(shí)施排污權(quán)交易工作。力爭“十四五”末在全國范圍內(nèi)建立技術(shù)規(guī)范、運(yùn)行順暢、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)有效、減排效果明顯、與相關(guān)管理制度有機(jī)銜接的排污權(quán)交易制度，顯著提升排污權(quán)交易制度在生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位和作用。
排污權(quán)交易拓展實(shí)施應(yīng)包括3個(gè)層面：一是在大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，選擇典型行業(yè)及其污染物，由國家牽頭實(shí)施機(jī)構(gòu)，組織開展跨行政區(qū)域大氣排污權(quán)交易探索，建立區(qū)域或全國大氣污染物排污權(quán)交易市場；二是在重點(diǎn)流域，選擇典型行業(yè)或污染物，由國家組織開展跨行政區(qū)域水排污權(quán)交易探索，建立流域水質(zhì)（污染物）交易市場；三是鼓勵(lì)地方在重金屬等污染防治領(lǐng)域，探索建立排污權(quán)交易制度。
此外，全面推行排污權(quán)交易制度，要做好頂層設(shè)計(jì)，制定發(fā)布全面推進(jìn)排污權(quán)交易工作指導(dǎo)文件和配套技術(shù)規(guī)范。組建排污權(quán)交易管理專業(yè)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，加強(qiáng)技術(shù)支持機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，指導(dǎo)、評(píng)估和管理排污權(quán)交易工作。研究制定跨區(qū)域、流域及重金屬排污權(quán)交易工作方案，啟動(dòng)相關(guān)工作。
作者：陳剛? 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心排污權(quán)交易管理技術(shù)中心
