8月31日召開的中共中央政治局會(huì)議上，審議了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要因地制宜、分類施策、尊重規(guī)律，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。澎湃新聞·智庫報(bào)告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關(guān)鍵問題，邀請智庫學(xué)者為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展出謀劃策。
黃河流域是中國西北、華北地區(qū)的重要水源，是中國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，也是打贏防范重大風(fēng)險(xiǎn)、 脫貧攻堅(jiān)、污染防治三大戰(zhàn)役的重要區(qū)域。黃河流域?qū)嵤┐蟊Ｗo(hù)大治理是國家重大戰(zhàn)略，對保障國家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的全局性、戰(zhàn)略性、穩(wěn)定性作用。
雖然近年來黃河流域在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理等方面取得了明顯進(jìn)展，但在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)下，黃河流域長期以來面臨的水資源緊缺、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)依然形勢嚴(yán)峻。
鑒于黃河流域跨行政區(qū)多，自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題又具有特殊性、復(fù)雜性，因此單靠較為分散的行政法規(guī)、規(guī)章制度以及地方性法規(guī)難以起到有效調(diào)節(jié)作用。從國際流域立法實(shí)踐來看，多個(gè)國家通過流域立法驗(yàn)證了以自然流域?yàn)閱卧恼w性治理路徑的成功，流域綜合專門立法為流域治理提供了制度基礎(chǔ)。
美國制定了《田納西流域管理局法》，并在該法案的基礎(chǔ)上設(shè)立了田納西流域管理局這一專門流域管理機(jī)構(gòu)對田納西河流域進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理，成功解決了流域水土流失、生態(tài)環(huán)境退化等問題。澳大利亞根據(jù)《2007年水法》有效實(shí)施了流域管理的統(tǒng)一監(jiān)管。日本及德國等國家也通過實(shí)施流域立法統(tǒng)一管理流域水資源、協(xié)調(diào)流域上下游利益，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。
當(dāng)前國內(nèi)針對黃河流域立法的研究較少，現(xiàn)有研究主要針對黃河流域水資源管理，而對黃河流域的綜合性、整體性、系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境治理，流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控，流域統(tǒng)一監(jiān)管等缺乏研究，對流域空間資源優(yōu)化配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與上下游協(xié)同發(fā)展等新的黃河治理需要缺乏關(guān)注。以“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”為目標(biāo)，從流域尺度開展黃河流域綜合性專門立法研究，是黃河流域?qū)崿F(xiàn)高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。
黃河流域現(xiàn)有立法存在的問題
盡管黃河流域現(xiàn)有法律基礎(chǔ)已從國家、流域、地方三個(gè)層面，對流域內(nèi)水量分配調(diào)度、流域污染防治按區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、防洪抗旱職能、行政執(zhí)法監(jiān)督處罰等方面做出了規(guī)定與指導(dǎo)，但現(xiàn)有法規(guī)體系無法充分適應(yīng)黃河流域大保護(hù)大治理的特征需求。
1、缺少全流域?qū)用娴木C合性法律“立規(guī)矩”。
黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)行立法僅僅就黃河流域保護(hù)和治理的某些方面和要素分別規(guī)范，各項(xiàng)立法之間缺少協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，對流域上下游、干支流、行業(yè)間等各方整體性保護(hù)和治理考慮不足。黃河流域如今面臨的主要問題不僅僅是水沙比例、洪災(zāi)旱災(zāi)問題，更多的是水資源緊缺、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等挑戰(zhàn)，需要跨區(qū)域多部門協(xié)同合作，需要統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水健康管理。
黃河流經(jīng)多省區(qū)，情況復(fù)雜，在中國現(xiàn)有國家層面立法體系中還沒有流域立法這個(gè)層級(jí)，而既有的流域?qū)用媪⒎ǚ晌浑A低，權(quán)威性不足，針對性、操作性與黃河保護(hù)治理需求均存在差距，不足以調(diào)節(jié)流域內(nèi)不同地區(qū)、不同部門及不同行業(yè)之間的利益沖突與糾紛。流域內(nèi)上下游各行政區(qū)各自為政，各地方性立法將黃河干流進(jìn)行了人為分割，造成了黃河的“體制性”破壞。單靠地方性法規(guī)，以及處于較為分散狀態(tài)的行政法規(guī)、部門規(guī)章制度無法起到有效作用。因此，有必要制定一部綜合性的流域特別法，以國家法律的形式對黃河流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。
2、現(xiàn)行立法難以滿足黃河流域保護(hù)治理的流域特殊性需求。
中國現(xiàn)行涉水相關(guān)法律均是針對全國普遍情況制定，尚未根據(jù)特定流域特點(diǎn)開展專門性立法，且現(xiàn)行法律的原則性較強(qiáng)，對長江、黃河這些大尺度流域治理保護(hù)調(diào)控功能不足。由于各流域地理位置及流域范圍、資源開發(fā)利用目標(biāo)、社會(huì)功能等自然因素與社會(huì)因素均存在差異，針對各流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別，這就要求制定一部既體現(xiàn)涉水法律一般原則要求，又體現(xiàn)黃河流域特性的專項(xiàng)法律，根據(jù)具體情況設(shè)置制度體系，建立切實(shí)可行的保護(hù)體制機(jī)制，理順和統(tǒng)一規(guī)范流域上中下游責(zé)權(quán)利關(guān)系。
3、現(xiàn)有立法無法解決流域保護(hù)治理體制機(jī)制問題。
根據(jù)流域機(jī)構(gòu)“三定”方案，黃河水利委員會(huì)為水利部派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)行政單位，只能根據(jù)水利部授權(quán)在黃河流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)。因此，黃河水利委員會(huì)的水行政管理職能范圍比法律確定的水行政主管部門要窄，在面對地方行政干預(yù)時(shí)，對流域內(nèi)水資源進(jìn)行有效管理時(shí)存在體制困難。
此外，由于黃河水利委員會(huì)法律地位與職能范圍有限，在制定與出臺(tái)有關(guān)法規(guī)、政策時(shí)往往相對滯后且難度較大，這也是黃河流域資源開發(fā)利用、管理保護(hù)缺乏強(qiáng)有力規(guī)范的主要原因。
4、現(xiàn)有立法缺少統(tǒng)一的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)范。
黃河流域地方性生態(tài)環(huán)境法規(guī)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失較多，黃河流域管理的部門職責(zé)分工尚不明確，流域上下游各行政區(qū)針對省界水體監(jiān)測、引水蓄水等也有不同標(biāo)準(zhǔn)，其發(fā)展更多考慮的是區(qū)劃體制及經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素，缺乏從宏觀角度對黃河流域自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)的充分考量，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測監(jiān)管難以協(xié)調(diào)，難以確保各項(xiàng)治理保護(hù)措施充分落實(shí)。生態(tài)司法主體為地方各級(jí)法院，審判機(jī)構(gòu)和管轄制度均按行政區(qū)劃設(shè)置，未按照流域自然規(guī)律設(shè)置，導(dǎo)致流域生態(tài)司法機(jī)制與跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制匱乏，不利于黃河流域?qū)嵭猩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法、實(shí)施綜合決策與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。
《黃河保護(hù)法》立法流程。
《黃河保護(hù)法》立法重點(diǎn)內(nèi)容
1、完善流域監(jiān)督管理體制機(jī)制。
明確黃河流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，行政區(qū)域管理及行業(yè)管理應(yīng)當(dāng)服從流域統(tǒng)一管理。
設(shè)立由國務(wù)院直接管轄的黃河流域管理機(jī)構(gòu)，規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職能，明晰流域管理機(jī)構(gòu)與上下游各行政區(qū)的關(guān)系，明確“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”等要求，建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的流域綜合管理制度。
流域內(nèi)各省、市、縣、鄉(xiāng)在本行政區(qū)域內(nèi)的相應(yīng)水域建立健全河（湖）長制。
構(gòu)建流域內(nèi)各級(jí)黨委、政府保護(hù)黃河的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制，完善流域信息公開和公眾參與制度，完善多元主體共治體系與能力。
建立并運(yùn)行流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺(tái)，建立流域多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立環(huán)境損害賠償制度，加強(qiáng)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法。
2、落實(shí)生態(tài)環(huán)境空間管控。
全面落實(shí)黃河流域主體功能區(qū)規(guī)劃，明確黃河流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，明晰管控指標(biāo)，劃定并嚴(yán)守沿黃九省區(qū)生態(tài)紅線，為污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利實(shí)行最嚴(yán)格的空間保護(hù)和管控措施。預(yù)留必要的生態(tài)資源開發(fā)利用空間，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。立足黃河流域內(nèi)不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異性，統(tǒng)籌考慮主體功能區(qū)的功能定位，因地制宜實(shí)施差別化分類管控要求。落實(shí)管控責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)空間監(jiān)管能力建設(shè)，與“多規(guī)合一”空間信息管理平臺(tái)對接，建立生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管體系。
3、實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。
將編制實(shí)施黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃列入立法要求，通過規(guī)劃推進(jìn)黃河上中下游九省區(qū)探索富有地域特色、因地制宜的高質(zhì)量發(fā)展路徑。三江源、祁連山等生態(tài)功能重要地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，提高生物多樣性，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品；河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量 ；統(tǒng)籌大氣、土壤、生態(tài)等要素，明確對河流污染較重的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與淘汰要求；嚴(yán)格控制湟水河、渭河、汾河等流域造紙、煤炭行業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模，促進(jìn)黃河流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
4、夯實(shí)流域水安全保障。
實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理，對各區(qū)域用水總量、用水效率等予以明確要求，實(shí)施流域用水總量只能減少、不能增加的剛性約束，優(yōu)先保障黃河干流、大通河、渭河生態(tài)流量。
推進(jìn)流域水資源節(jié)約集約利用，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)。
建立完善的黃河流域水資源分配、水權(quán)及水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水量調(diào)度機(jī)制、入河排污許可制度，以及征收黃河水資源費(fèi)、水費(fèi)、水污染補(bǔ)償費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)控和補(bǔ)償機(jī)制。
加強(qiáng)對江河、湖泊的防洪排澇、抗旱、調(diào)蓄等工作的統(tǒng)籌實(shí)施。加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)，建立黃河流域飲用水源保護(hù)區(qū)制度，確立劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，明確水源保護(hù)區(qū)劃定界限、水源保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境整治措施及其他有關(guān)管理制度與要求，保障流域飲水安全。
5、推進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。
從生態(tài)系統(tǒng)整體性及黃河流域生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)與修復(fù)著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，充分考慮黃河生態(tài)系統(tǒng)上中下游的差異，實(shí)施分區(qū)分類生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。
上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點(diǎn)，重點(diǎn)提高源頭區(qū)水源涵養(yǎng)功能；中游地區(qū)流經(jīng)黃土高原，重點(diǎn)強(qiáng)化水土保持與污染治理；下游黃河三角洲地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)黃河灘區(qū)治理，構(gòu)建生態(tài)廊道，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，開展河口濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，提高生物多樣性。同時(shí)，依托國家“兩屏三帶”總體布局，優(yōu)先在流域內(nèi)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)全力推進(jìn)生態(tài)屏障建設(shè)。
6、改善流域環(huán)境質(zhì)量。
統(tǒng)籌水、大氣、土壤、生態(tài)等要素管理，將《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律一般性要求與黃河流域?qū)嶋H結(jié)合，提出針對性更強(qiáng)、更為精細(xì)化的管理要求，包括汾河、總排干等污染較重河流的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與淘汰要求、排污總量控制、污水處理及管理、劣V類斷面治理、畜禽養(yǎng)殖污染防治、灌區(qū)農(nóng)業(yè)面源綜合整治；強(qiáng)化汾渭平原、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道城市大氣污染防治等。
7、嚴(yán)格管控流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
對可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故及其危險(xiǎn)因素依法進(jìn)行監(jiān)測、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、分析、預(yù)測、預(yù)警等。強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，建設(shè)并運(yùn)行流域突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)控預(yù)警體系。建立應(yīng)急機(jī)制與完善應(yīng)急預(yù)案體系，明確應(yīng)急協(xié)作的工作程序與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立應(yīng)急聯(lián)合調(diào)度制度，規(guī)范信息發(fā)布等。經(jīng)過主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的有可能給黃河帶來環(huán)境損害的活動(dòng)，應(yīng)采用最佳的、可行的技術(shù)，將環(huán)境損害降到最低程度。
8、明晰法律責(zé)任。
明確規(guī)定各種違反黃河保護(hù)法的行為及相應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括非法排污、非法占用岸線資源等。著重規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定與賠償，確立污染損害賠償?shù)臒o過錯(cuò)原則。建立流域污染訴訟公益人制度。對于行政機(jī)關(guān)人員、相關(guān)單位及個(gè)人未盡職責(zé)、超越職責(zé)以及濫用職權(quán)的行為，依法承擔(dān)法律責(zé)任，包括行政處分責(zé)任、行政處罰責(zé)任以及民事賠償責(zé)任乃至刑事責(zé)任。
實(shí)施建議
盡快推動(dòng)《黃河保護(hù)法》進(jìn)入全國人大立法計(jì)劃。全國人大盡快成立由生態(tài)環(huán)境部牽頭，以及發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、交通等有關(guān)部門共同組成的《黃河保護(hù)法》立法編制小組，組建研究專家研究隊(duì)伍，開展黃河保護(hù)法研究編制工作。黨中央成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)工作。
強(qiáng)化流域立法研究支撐。認(rèn)真總結(jié)黃河流域在防洪、治沙、污染防治、水量分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮髮ｎ}問題的成功做法與不足之處。
借鑒國內(nèi)外其他流域立法經(jīng)驗(yàn)，就立法涉及的協(xié)同治理、河道管理、聯(lián)防聯(lián)治、監(jiān)管執(zhí)法、水電開發(fā)、水權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)立法問題開展專題研究。
此外，重點(diǎn)研究和解決流域與地方、區(qū)域、中央的關(guān)系，尋求解決各層級(jí)相關(guān)方在流域管理上的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。
實(shí)施立法預(yù)評(píng)估。為確?！饵S河保護(hù)法》的科學(xué)性與可行性，在《黃河保護(hù)法》表決前增加預(yù)評(píng)估環(huán)節(jié)，評(píng)估內(nèi)容包括黃河保護(hù)法草案中主要制度的嚴(yán)謹(jǐn)性及可行性、法規(guī)出臺(tái)時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果等，避免《黃河保護(hù)法》立法草案出現(xiàn)失誤或紕漏。也要在《黃河保護(hù)法》實(shí)施滿足一定年限后開展立法后法律實(shí)施情況評(píng)估，以進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。
通過“開門立法”充分反映社會(huì)各方訴求?！饵S河保護(hù)法》立法應(yīng)堅(jiān)持公正、公平、公開，立法全過程向社會(huì)公開，并將廣泛征求各方意見貫穿于立法過程，包括中央有關(guān)部門和單位、地方實(shí)際工作部門、基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、人大代表和政協(xié)委員、專家學(xué)者、專業(yè)社團(tuán)、企事業(yè)單位以及基層群眾等，確保各相關(guān)方對于立法的建議及需求都能傳輸?shù)轿唬髑笠庖姷那闆r應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。允許公眾通過信函、傳真、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)留言等方式參與立法過程，立法機(jī)關(guān)聽取公眾意見并匯總后，組建專家委員會(huì)針對公眾意見進(jìn)行分析，并向社會(huì)公開意見反饋結(jié)果。對爭議較大的問題，可舉辦聽證會(huì)等開展對話交流，以在《黃河保護(hù)法》立法中充分體現(xiàn)公眾環(huán)境利益。
（作者董戰(zhàn)峰系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所研究員、副所長，邱秋系湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院教授、院長，李雅婷系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員）
