全國碳市場，履約，配額分配方案
2024年10月21日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2023、2024年度發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易配額分配及清繳相關(guān)工作的通知》（國環(huán)規(guī)氣候〔2024〕1號）（以下簡稱《履約通知》）?！堵募s通知》的發(fā)布標(biāo)志著全國碳市場第三履約周期履約相關(guān)工作的全面啟動。本次《履約通知》在履約制度、配額分配計算方法、抵銷配額清繳、配額結(jié)轉(zhuǎn)等方面做出新的要求，具體如下。
（1）履約制度。不同于前兩個履約周期，第三個履約周期要求納入重點排放單位分別在2024年底和2025年底分別完成2023年度和2024年度的配額清繳，即按照一年一履約開展相關(guān)工作。此外，為了進一步促進重點排放單位履行控排減排義務(wù)，提升全國碳市場的履約率，允許履約截止日期后仍未足額清繳且在后續(xù)年度未完成配額核減的重點排放單位繼續(xù)完成配額清繳。
（2）配額分配計算方法。根據(jù)《履約通知》附件1《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額分配方案》）在計算配額數(shù)量時，取消了“機組冷卻方式修正系數(shù)”，并對機組調(diào)峰修正系數(shù)作出簡化，由之前的四檔簡化為只區(qū)分機組負荷（出力）系數(shù)大于等于65%和小于65%兩種情況。同時，《配額分配方案》對燃煤機組的發(fā)電基準值進行了調(diào)整，燃煤機組的2023年平衡值、2023年基準值和2024年基準值相比之前方案的數(shù)據(jù)都有小幅上漲，因此配額發(fā)放收緊程度有所放緩。
（3）CCER抵銷清繳使用?！堵募s通知》允許重點排放單位使用CCER用于抵銷配額清繳，抵銷比例仍然是不超過應(yīng)清繳配額量的5%。但是，2017年3月14日之前簽發(fā)的CCER減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權(quán)交易市場抵銷碳排放配額清繳；自2025年1月1日起便不可再用于全國碳市場的抵銷配額清繳。而在2024年1月22日之后新簽發(fā)的CCER減排量，既可以用于2023年度的履約，也可以用于2024年度的履約。
（4）配額結(jié)轉(zhuǎn)。本次《履約通知》中發(fā)布的《2019-2024年度碳排放配額結(jié)轉(zhuǎn)方案》增加了“重點排放單位基礎(chǔ)可結(jié)轉(zhuǎn)量”，即每個重點排放單位都可以獲得10000tCO2配額的結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)量。配額結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)量根據(jù)配額凈賣出量確定，配額結(jié)轉(zhuǎn)申請截止日期是2026年6月10日。
（5）處罰。全國碳市場2023年度履約工作是《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（國令第775號）正式施行后第一個遇到的履約工作，重點排放單位若不按時足額清繳配額，將受到嚴厲懲罰。
展望全國碳市場發(fā)展，隨著從第三履約周期開始實行一年一履約的制度，或?qū)⒃谝欢ǔ潭壬弦种迫珖际袌鲞^于明顯的交易“潮汐”現(xiàn)象。但是從短期交易來看，根據(jù)《履約通知》要求，距離2023年履約截止日期僅60余天，交易窗口期很短，因此可能在短期內(nèi)引發(fā)交易量的顯著上漲。同時，全國碳市場即將擴容，水泥、鋼鐵、電解鋁三個將在2025年底前完成首次履約工作。全國碳市場的擴容有望進一步提升重點行業(yè)減排效果和市場活躍度。此外，長期來看，金融機構(gòu)有望參與到全國碳市場的建設(shè)和交易工作。在CCER方面，已經(jīng)結(jié)束公示的36個CCER項目的減排量有望趕上今年年底交易。
事件
2024年10月21日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2023、2024年度發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易配額分配及清繳相關(guān)工作的通知》（國環(huán)規(guī)氣候〔2024〕1號）[1]（以下簡稱《履約通知》）。
點評
《履約通知》的發(fā)布標(biāo)志著全國碳市場第三履約周期履約相關(guān)工作的全面啟動。不同于前兩個履約周期，第三個履約周期要求納入重點排放單位分別在2024年底和2025年底分別完成2023年度和2024年度的配額清繳，即按照一年一履約開展相關(guān)工作。2024年也是全國核證自愿減排量（即CCER）暫停前簽發(fā)的CCER最后一次用于全國碳市場配額抵銷清繳。隨本次《履約通知》發(fā)放的《2019-2024年度碳排放配額結(jié)轉(zhuǎn)方案》明確配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則，有利于避免配額“惜售”的情況出現(xiàn)，進一步活躍碳市場交易，同時為后續(xù)全國碳市場的擴圍奠定基礎(chǔ)。
一、《履約通知》主要內(nèi)容解讀
1.1 履約工作基本流程
本次《履約通知》對第三履約周期的配額發(fā)放、清繳履約、整改處罰，以及后續(xù)的配額結(jié)轉(zhuǎn)作出明確的時間安排，各納入重點排放單位以及相關(guān)單位需嚴格按照《履約通知》中的時間要求完成對應(yīng)工作。
需要說明的是，盡管《履約通知》規(guī)定了正常履約截止日期和整改履約截止日期，但是為了進一步促進重點排放單位履行控排減排義務(wù)，提升全國碳市場的履約率，《履約通知》在“四、保障措施”的“（四）強化了履約服務(wù)”部分提出，“履約截止日期后仍未足額清繳且在后續(xù)年度未完成配額核減的重點排放單位，可繼續(xù)向省級生態(tài)環(huán)境主管部門提出履約申請，經(jīng)省級生態(tài)環(huán)境主管部門確認后，由注登機構(gòu)協(xié)助重點排放單位繼續(xù)完成配額清繳”。
1.2 配額分配方法
1.2.1 履約范圍
根據(jù)《履約通知》附件1《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額分配方案》），納入配額管理的重點排放單位由各省級生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)《關(guān)于做好2023—2025年發(fā)電行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告管理有關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2023〕43號）確定。重點排放單位納入門檻為“包括經(jīng)最近一次核查結(jié)果確認以及上年度新投產(chǎn)預(yù)計年度排放量達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費量達到1萬噸標(biāo)準煤）的發(fā)電行業(yè)企業(yè)或其他經(jīng)濟組織”。
對于不具備發(fā)電能力的純供熱機組（熱源在2023年和2024年與發(fā)電設(shè)施保持物理隔斷），在發(fā)放年度核定配額前關(guān)停的機組，以及2023、2024年新投產(chǎn)機組不納入當(dāng)年度配額管理，則不納入此次配額管理，無需履約。
此外，重點排放單位購入電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放不再納入全國碳市場交易市場管理范圍。
1.2.2 配額發(fā)放與計算
（1）配額發(fā)放
2023、2024年度配額全部實行免費分配，采用基準法并結(jié)合機組層面豁免機制核定機組應(yīng)發(fā)放配額量。
與第二履約周期類似的，配額核定發(fā)放時會根據(jù)企業(yè)不同的情況按照不同方式實施。具體來說如下：
對涉司法凍結(jié)等存在明顯履約風(fēng)險的重點排放單位，以及配額分配方案發(fā)布時未足額清繳上一履約周期配額的重點排放單位：相關(guān)單位的配額發(fā)放至省級生態(tài)環(huán)境主管部門賬戶，并由省級生態(tài)環(huán)境主管部門委托注登機構(gòu)對重點排放單位進行強制履約。若履約后配額仍有剩余，則發(fā)放至重點排放單位賬戶上；若配額不足，則督促企業(yè)補足差額、完成履約。
對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題并需調(diào)整碳排放核算結(jié)果的，未足額清繳上一年度配額的，已預(yù)支（含個性化紓困）配額量的，以及存在其他需要調(diào)整配額情形的重點排放單位：省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)根據(jù)核查結(jié)果、執(zhí)法檢查結(jié)果、上一年度未足額清繳配額量、預(yù)支量、剩余調(diào)整量等確定其配額調(diào)整量，并按照調(diào)整后的結(jié)果發(fā)放。
（2）配額數(shù)量計算
在機組分類上，《配額分配方案》仍然沿用之前的分類標(biāo)準，即將發(fā)電機組按照燃料種類及機組容量劃分為四類：（a）300MW等級以上常規(guī)燃煤機組；（b）300MW等級及以下常規(guī)燃煤機組；（c）燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機組（含燃煤循環(huán)流化床機組）；（d）燃氣機組。
相比《關(guān)于公開征求<2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見稿）>意見的通知》（環(huán)辦便函〔2024〕216號）（以下簡稱《配額分配方案（征求意見稿）》），本次《配額分配方案》在燃煤機組配額發(fā)放計算方法上做了一定的修訂，取消了“機組冷卻方式修正系數(shù)”，空冷機組將受到一定影響。同時，在機組調(diào)峰修正系數(shù)作出了簡化，之前的四檔簡化為只區(qū)分機組負荷（出力）系數(shù)大于等于65%和小于65%兩種情況。修改后的配額計算公式如下所示。
另一重大變化是，相比于《配額分配方案（征求意見稿）》，《配額分配方案》在燃煤機組的基準值上也作出了一定調(diào)整，調(diào)整后各類型的基準值如下表所示。調(diào)整后，三種燃煤機組的2023年平衡值、2023年基準值和2024年基準值相比《配額分配方案（征求意見稿）》中的數(shù)據(jù)都有小幅上漲，因此配額發(fā)放收緊程度有所放緩。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長夏應(yīng)顯介紹，第二個履約周期配額總量盈虧基本平衡，全國碳排放權(quán)交易市場2021、2022年度配額發(fā)放量分別為50.96億噸、51.04億噸，經(jīng)核查的實際排放量分別是50.94億噸、50.91億噸，分別盈余147萬噸、1298萬噸，占配額發(fā)放總量的0.03%、0.25% [2]。但是需要注意的是，第二履約周期存在2023年度配額預(yù)支的情況，需要在發(fā)放2023年度配額時進行核減。此外，疊加配額基準值下降的情況，第三履約周期配額發(fā)放總量將有一定程度下降，市場總體呈現(xiàn)缺口狀態(tài)。但是考慮到配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則的實施，預(yù)計全國碳市場仍將有比較充分的配額供應(yīng)，可以較好緩解配額價格過度上漲，以及由于部分重點排放單位配額“惜售”而導(dǎo)致有缺口的企業(yè)無法購買配額完成履約的情況出現(xiàn)。
但是需要說明的是，對于有配額缺口的重點排放單位，仍然要面臨支付較大履約成本的情況。因此這些企業(yè)仍然需要在未來做出更多努力以緩解、扭轉(zhuǎn)配額不足的問題。
1.3 配額清繳與CCER使用
1.3.1 配額清繳
重點排放單位應(yīng)在2024年底和2025年底前分別按時足額清繳與履約通知書上要求的配額數(shù)量。針對有意愿履約但因銀行賬戶被司法凍結(jié)等客觀原因無法購買配額的情況，《配額分配方案》提出“可由其他企業(yè)提供配額協(xié)助完成履約”的方式。
1.3.2 CCER使用
《履約通知》允許重點排放單位使用CCER用于抵銷配額清繳，抵銷比例仍然是不超過應(yīng)清繳配額量的5%。需要特別說明的是，根據(jù)《履約通知》和生態(tài)環(huán)境部在2023年12月25日發(fā)布的《關(guān)于全國溫室氣體自愿減排交易市場有關(guān)工作事項安排的通告》的要求，2017年3月14日之前簽發(fā)的CCER減排量，可于2024年12月31日前用于全國碳排放權(quán)交易市場抵銷碳排放配額清繳。自2025年1月1日起便不可再用于全國碳市場的抵銷配額清繳。即CCER暫停前簽發(fā)的CCER只能用于2023年度的抵銷配額清繳。而在2024年1月22日之后新簽發(fā)的CCER減排量，既可以用于2023年度的履約，也可以用于2024年度的履約。
此外要注意到CCER在部分地方碳市場的使用也受到了一定的限制：
北京：根據(jù)《北京市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于做好2024年本市碳排放單位管理和碳排放權(quán)交易工作的通知》（京環(huán)發(fā)〔2024〕8號），2017年3月14日前已獲得國家備案的核證自愿減排量，從2025年1月1日起也不能用于北京市碳排放權(quán)交易市場抵銷。
廣東：廣東省2020年11月19日發(fā)布的《廣東省碳排放管理試行辦法》要求，“用于清繳的中國核證自愿減排量，不得超過本企業(yè)上年度實際碳排放量的10%，且其中70%以上應(yīng)當(dāng)是本省溫室氣體自愿減排項目產(chǎn)生”。
考慮到除北京以外其他地方碳市場的配額價格總體較低，而CCER的價格與配額的價格掛鉤。為實現(xiàn)老CCER收益的最大化，建議在2024年底前完成出清。
1.4 配額結(jié)轉(zhuǎn)
對比《配額分配方案（征求意見稿）》，本次《履約通知》中發(fā)布的《2019-2024年度碳排放配額結(jié)轉(zhuǎn)方案》（以下簡稱《配額結(jié)轉(zhuǎn)方案》）對配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則進行了一定的修改，增加了“重點排放單位基礎(chǔ)可結(jié)轉(zhuǎn)量”，即每個重點排放單位都可以獲得10000tCO2配額的結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)量，以滿足了企業(yè)靈活作出交易計劃、部分缺口企業(yè)完成履約后適當(dāng)留存配額的需求。
此次配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則中的結(jié)轉(zhuǎn)倍率依然維持為1.5。根據(jù)結(jié)算計算公式和相關(guān)要求可知，最優(yōu)結(jié)轉(zhuǎn)策略是配額有盈余的重點排放單位凈賣出自有配額余量的40%，實現(xiàn)賣出收益最大化和結(jié)轉(zhuǎn)配額量最大化。
需要注意的是，若重點排放單位未能按要求完成2023和2024年度的履約，則不得申請配額結(jié)轉(zhuǎn)。而對于企業(yè)因被司法凍結(jié)而無法按要求及時開展配額結(jié)轉(zhuǎn)的，在人民法院裁定司法解凍后，可按照相關(guān)要求通過注登系統(tǒng)補交配額結(jié)轉(zhuǎn)申請并完成配額結(jié)轉(zhuǎn)。
1.5 處罰
作為全國碳市場最重要的行政法規(guī)，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（國令第775號）（以下簡稱《暫行條例》）對全國碳市場的健康穩(wěn)定發(fā)展有重要意義，對全國碳市場的各類違法行為也作出了嚴格處罰規(guī)定。根據(jù)《暫行條例》第二十四條，“重點排放單位未按照規(guī)定清繳其碳排放配額的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處未清繳的碳排放配額清繳時限前1個月市場交易平均成交價格5倍以上10倍以下的罰款；拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責(zé)令停產(chǎn)整治”。
全國碳市場2023年度履約工作是《暫行條例》正式施行后第一個遇到的履約工作，因此各納入重點排放單位應(yīng)重視此次履約工作，避免受到嚴格處罰，而對自身的生產(chǎn)和聲譽帶來必要的損害。
二、全國碳市場展望
2.1 全國碳市場交易
根據(jù)《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》，全國碳市場第二履約周期納入重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國二氧化碳排放的40%以上，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的市場。全國碳市場第二個履約周期碳排放配額累計成交量和成交額較第一個履約周期分別上漲47.01%和125.26%，掛牌協(xié)議交易成交量和大宗協(xié)議交易成交量分別上漲33.93% 和49.73%。在交易價格方面，全國碳市場第二個履約周期綜合價格收盤價在50-82元/噸之間波動。2023年底，綜合價格收盤價為79.42元/噸。2024年4月22日，全國碳市場“碳排放配額21”、“碳排放配額22”最高成交價100元/噸，全國碳市場碳價首次達到百元大關(guān)。全國碳市場“碳排放配額19-20”、“碳排放配額22”最高成交價105元/噸，為歷史最高位。截至2024年10月18日，全國碳市場綜合收盤價103.51元/噸。
從過往兩個履約周期來看，在臨近履約截止日期時，市場呈現(xiàn)明顯的量價齊升的狀態(tài)。但是，隨著從第三履約周期開始實行一年一履約的制度，或?qū)⒃谝欢ǔ潭壬弦种迫珖际袌鲞^于明顯的交易“潮汐”現(xiàn)象。但是從短期交易來看，根據(jù)《履約通知》要求，距離2023年履約截止日期僅60余天，交易窗口期很短，因此可能在短期內(nèi)引發(fā)交易量的顯著上漲。
而對于第三履約周期的碳價波動趨勢，盡管配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則已經(jīng)出臺，將會使得市場上配額供應(yīng)較為充分，避免第二履約周期碳價曾在短期內(nèi)迅速攀升到一個歷史高點。但是由于無法準確判斷配額盈余企業(yè)何時投入多余配額以及投入數(shù)量，因此可能導(dǎo)致配額價格短期內(nèi)震蕩上行。若前期盈余配額投入不足而集中在2025年底，又可能導(dǎo)致配額價格大幅下降。因此需要重點排放單位時刻關(guān)注市場行情，及時作出市場判斷和交易選擇。
2.2 全國碳市場擴容
（1）重點行業(yè)擴圍
2024年9月9日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于公開征求意見的函》（環(huán)辦便函〔2024〕299號）。這意味著全國碳市場的擴圍工作將加速推進。
根據(jù)該工作方案的要求，在啟動實施階段（2024-2026年），2024年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)首個管控年度，需在2025年底前完成首次履約工作。根據(jù)《編制說明》，在納入上述三個行業(yè)后，預(yù)計將新增重點排放單位約1500家，覆蓋排放量新增加約30億噸，全國碳市場（含四個重點控排行業(yè)）覆蓋溫室氣體排放總量將占全國排放總量的約60%。隨著全國碳市場的擴容，其重點行業(yè)減排效果和市場活躍度有望得到進一步提升。
（2）金融機構(gòu)
除納入更多重點控排行業(yè)和企業(yè)，長期來看，金融機構(gòu)有望參與到全國碳市場的建設(shè)和交易工作中。2024年4月10日，中國人民銀行、國家發(fā)改委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步強化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“逐步擴大適合我國碳市場發(fā)展的交易主體范圍”，為金融機構(gòu)參與全國碳市場交易留有一定空間。2024年10月12日，中國人民銀行、生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國建設(shè)的意見》，提出“穩(wěn)步推進金融機構(gòu)參與全國碳市場建設(shè)”。該文件將金融機構(gòu)單獨列出，且工作節(jié)奏為“穩(wěn)步推進”。
目前，我國8個地方碳市場均允許重點排放單位以外的機構(gòu)參與碳交易，且已有8家券商獲得證監(jiān)會批準可以自營參與碳排放權(quán)交易。后續(xù)，將由中國人民銀行、生態(tài)環(huán)境部、金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同探討并制定金融機構(gòu)的篩選納入標(biāo)準、業(yè)務(wù)開展規(guī)范、風(fēng)險防范措施等制度，以穩(wěn)步推進金融機構(gòu)參與全國碳市場交易，為全國碳市場重點排放單位提供更加豐富的碳市場融資和風(fēng)險管理工具，以及相關(guān)專業(yè)化服務(wù)，激發(fā)碳市場更大的活力。
2.3 CCER簽發(fā)進展
2024年1月22日，CCER正式重啟交易。近日，重啟后首批CCER項目已正式結(jié)束公示，37個公示項目共有36個結(jié)束公示，1個項目申請撤回公示。據(jù)全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)及信息平臺顯示，首批CCER公示項目包含了21個海上風(fēng)電項目、5個光熱發(fā)電項目、9個造林碳匯項目、2個紅樹林營造項目，計劃減排量超過7000萬噸。其中，計劃減排量最大的項目是福能海峽公司長樂外海海上風(fēng)電場C區(qū)496兆瓦海上風(fēng)電項目，年減排量約846357噸；最小的項目是福建省霞浦縣鹽田鄉(xiāng)和長春鎮(zhèn)紅樹林植被修復(fù)項目，年減排量約1085噸[3] 。除上述已結(jié)束公示的首批項目外，目前，還有6個項目正在公示中，計劃減排量102.76萬噸。
CCER項目結(jié)束公示后進入“項目審定”階段。根據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令 第31號）相關(guān)規(guī)定，已結(jié)束公示的項目后續(xù)還需至少50個工作日已完成CCER減排量的簽發(fā)。因此，首批CCER項目的減排量有望趕上今年年底交易。但對于部分有配額缺口的重點排放單位而言，若無法前期確定以及鎖定目標(biāo)CCER減排量，則仍建議盡早購買所需配額數(shù)量以完成履約，避免后續(xù)嚴格的處罰。
注：
[1] 資料來源：關(guān)于做好2023、2024年度發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易配額分配及清繳相關(guān)工作的通知，生態(tài)環(huán)境部[EB/OL]，2024/10/21[2024/10/21] https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202410/t20241021_1089750.html
[2] 資料來源：獨家專訪生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司司長夏應(yīng)顯：全國碳市場活力穩(wěn)步提升，推動行業(yè)減排效果逐步顯現(xiàn)，21財經(jīng)[EB/OL]，2024/07/21[2024/10/21] https://m.21jingji.com/article/20240721/herald/f0c091992e84a03bde09f6d16336ebb0.html
[3] 資料來源：首批CCER項目結(jié)束公示 “沖刺”年內(nèi)交易，證券日報網(wǎng)[EB/OL]，2024/10/11[2024/10/21] http://www.zqrb.cn/finance/hangyedongtai/2024-10-11/A1728651940850.html
