為切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱全國碳市場）配額分配工作，生態(tài)環(huán)境部近日發(fā)布了《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》），公開向社會征求意見?！斗桨浮访鞔_了2023年、2024年全國碳市場碳排放配額的分配方法，引起社會的廣泛關(guān)注。
全國碳市場已進(jìn)入第三個履約周期。相較于前兩個周期的配額分配方案，最新發(fā)布的《方案》延續(xù)了哪些配額分配機(jī)制？做出了哪些調(diào)整？這些變化對于企業(yè)有什么影響？圍繞這些問題，本報記者采訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長嚴(yán)剛，對相關(guān)情況進(jìn)行介紹。
中國環(huán)境：《方案》延續(xù)了第二個履約周期配額分配方案中的哪些機(jī)制？
嚴(yán)剛：《方案》延續(xù)了《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》的總體框架，制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性體現(xiàn)在以下五個方面。
一是配額全部免費(fèi)分配?！斗桨浮费永m(xù)了全國碳市場前兩個履約周期配額全部免費(fèi)分配的機(jī)制，暫未引入配額有償分配。
二是延續(xù)基準(zhǔn)線法分配配額，不設(shè)配額絕對總量約束?！斗桨浮防^續(xù)采取以強(qiáng)度控制為思路的基準(zhǔn)線法分配配額，方法全國統(tǒng)一、公開透明。企業(yè)的配額量與當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量和供熱量掛鉤，產(chǎn)量越高，配額量相對越多，不設(shè)置配額絕對上限約束。基準(zhǔn)線法既最大程度地激勵先進(jìn)、約束落后，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，又不會直接限制行業(yè)生產(chǎn)，保障電力安全供應(yīng)。
三是納入配額管理的機(jī)組范圍與分類方式不變?！斗桨浮费永m(xù)了前兩個履約周期納入和暫不納入配額管理的機(jī)組判定標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)根據(jù)燃料種類和裝機(jī)容量兩個指標(biāo)將機(jī)組劃分為四個類別，差異化設(shè)置不同類別機(jī)組的配額基準(zhǔn)值。
四是配額分配的鼓勵導(dǎo)向不變?！斗桨浮费永m(xù)了前兩個履約周期對大規(guī)模、高能效、低排放機(jī)組的鼓勵，并繼續(xù)支持機(jī)組摻燒生物質(zhì)與機(jī)組供熱，積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。
五是延續(xù)履約優(yōu)惠政策?！斗桨浮费永m(xù)了前兩個履約周期燃?xì)鈾C(jī)組配額缺口豁免政策，以及企業(yè)20%缺口率上限政策，在推動企業(yè)減排的同時降低企業(yè)履約負(fù)擔(dān)。
中國環(huán)境：《方案》做出了哪些重要調(diào)整，主要考慮是什么？
嚴(yán)剛：《方案》充分總結(jié)了前兩個履約周期的配額分配經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合全國碳市場發(fā)展實(shí)際運(yùn)行情況，在管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數(shù)、配額清繳和配額結(jié)轉(zhuǎn)六個方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步提高配額分配的精確性，簡化配額管理流程，完善鼓勵導(dǎo)向，并與核算指南的調(diào)整保持銜接。主要調(diào)整如下：
一是基于發(fā)電量分配配額，提高配額核定的精確性。全國碳市場前兩個周期配額基于供電量核定，而供電量則根據(jù)發(fā)電量、生產(chǎn)廠用電量等參數(shù)二次計算獲得。由于與生產(chǎn)有關(guān)輔助設(shè)備的消耗電量難以準(zhǔn)確核算核查，導(dǎo)致供電量也難以準(zhǔn)確計量，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在風(fēng)險。為確保配額分配過程中的各項(xiàng)參數(shù)真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠，《方案》將基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額，發(fā)電量數(shù)據(jù)直接來自企業(yè)讀表。需要注意的是，由于發(fā)電量較供電量平均高出5%以上，因此，《方案》中的基準(zhǔn)值較之前年份出現(xiàn)明顯下降，不能簡單地將發(fā)電基準(zhǔn)值與之前供電基準(zhǔn)值直接比較。
二是間接排放不再納入管控，減少企業(yè)填報與監(jiān)管工作量。全國碳市場前兩個履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產(chǎn)生的間接排放納入配額管控范圍。經(jīng)測算，發(fā)電行業(yè)每年間接排放量約500萬噸，占行業(yè)排放總量的比例不足0.1%。將間接排放納入管控范圍發(fā)揮的減排作用有限，但增加了核算、報告、核查和監(jiān)管的工作量。為簡化工作程序，聚焦核心問題，《方案》不再將間接排放納入配額管控，企業(yè)應(yīng)清繳配額量等于化石燃料燃燒二氧化碳排放量。
三是實(shí)行配額分年度履約，提升配額管理精細(xì)度。全國碳市場第一個履約周期配額兩年合并發(fā)放，且在2021年12月31日前合并履約。第二個履約周期將2021年、2022年的配額量和應(yīng)清繳配額量分開計算，但仍是在2023年12月31日前合并履約。與之相比，《方案》規(guī)定2023年、2024年分年度發(fā)放配額且分年度履約，即在2024年12月31日前完成2023年配額清繳，在2025年12月31日前完成2024年配額清繳。分年度的管理模式有利于提高配額管理的精細(xì)度，更好地與我國碳排放管理年度目標(biāo)相銜接。
四是調(diào)整配額分配的修正系數(shù)，突出鼓勵導(dǎo)向。關(guān)于供熱量修正系數(shù)，由于計算供熱量修正系數(shù)需要的供熱比具有不確定性，核算指南已將供熱比修改為“僅報告不核查”。為與核算指南保持銜接，保證配額計算的精準(zhǔn)性，《方案》取消供熱量修正系數(shù)，并通過調(diào)整供熱基準(zhǔn)值實(shí)現(xiàn)對機(jī)組供熱的合理激勵。關(guān)于負(fù)荷修正系數(shù)，前兩個周期對于統(tǒng)計期內(nèi)負(fù)荷率在85%以下的常規(guī)燃煤機(jī)組使用負(fù)荷修正系數(shù)，旨在鼓勵承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的機(jī)組。經(jīng)統(tǒng)計，2023年全國碳市場常規(guī)燃煤機(jī)組負(fù)荷率加權(quán)平均值在65%左右，繼續(xù)保持85%的負(fù)荷率補(bǔ)償上限已脫離實(shí)際，無法突出調(diào)峰機(jī)組負(fù)荷率較低的特性。因此，為突出精準(zhǔn)性，《方案》將原“負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)”更名為“調(diào)峰修正系數(shù)”，并將適用范圍調(diào)整為負(fù)荷率在65%以下的常規(guī)燃煤機(jī)組。
五是增加配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，提升市場交易活力。全國碳市場前兩個周期并未明確跨期配額的使用條件及配額有效期，實(shí)際操作中配額可以無條件結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度。結(jié)轉(zhuǎn)限制的缺失以及市場普遍“看漲”的預(yù)期在一定程度上造成企業(yè)“惜售”，降低了市場配額供給與交易活躍度，增加了配額短缺企業(yè)購買履約配額的難度，不利于市場穩(wěn)定運(yùn)行。《方案》通過增設(shè)配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，確定了配額最大可結(jié)轉(zhuǎn)量與企業(yè)凈賣出配額量掛鉤的原則。企業(yè)凈賣出量越高，其最大可結(jié)轉(zhuǎn)量越大，這有助于激勵配額盈余企業(yè)積極出售配額，提高市場交易活力。同時，《方案》還明確了各年度配額的使用要求、時間安排以及結(jié)轉(zhuǎn)申請流程等具體事宜，增強(qiáng)長期政策預(yù)期。
六是強(qiáng)化配額清繳規(guī)定，取消配額預(yù)支機(jī)制。考慮到受2021年、2022年疫情、煤價上漲等因素影響，發(fā)電行業(yè)面臨較大的生產(chǎn)經(jīng)營壓力。第二個履約周期使用暫時性的配額預(yù)支政策，允許配額缺口率在10%及以上的困難企業(yè)預(yù)支2023年配額完成履約，預(yù)支量不超過配額缺口量的50%。這一政策作為臨時措施，暫時減緩了企業(yè)履約壓力。然而，預(yù)支配額的申請認(rèn)定過程復(fù)雜，后期配額追繳壓力較大，不利于促進(jìn)企業(yè)實(shí)施減排措施。暫時性的紓困政策不屬于長期性的制度安排，《方案》已取消配額預(yù)支機(jī)制。
中國環(huán)境：基準(zhǔn)值是配額分配方案的核心，也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)?；鶞?zhǔn)值是如何設(shè)計的？從數(shù)值上看，《方案》中配額分配基準(zhǔn)值較第二個履約周期出現(xiàn)明顯下降，這是否意味著配額大幅收緊？
嚴(yán)剛：2023年的基準(zhǔn)值是在2023年各類別機(jī)組盈虧平衡（即平衡值）的基礎(chǔ)上，綜合行業(yè)減排責(zé)任和企業(yè)履約壓力，按照全行業(yè)0.5%的配額缺口率設(shè)計，總體來看行業(yè)缺口率依然保持在較低水平。2024年的基準(zhǔn)值在2023年的基礎(chǔ)上下降0.5%，這與近三年全國碳市場發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度平均下降率基本相符。
表觀來看，《方案》中的配額基準(zhǔn)值與2022年相比有明顯下降，但這并不代表配額大幅收緊，數(shù)值的下降主要受以下三個因素影響。
一是計算方法的變化。《方案》從基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額，由于機(jī)組發(fā)電量通常比供電量平均高出5%以上，因此，發(fā)電基準(zhǔn)值數(shù)值必然較供電基準(zhǔn)值明顯下降。計算方法的變化是導(dǎo)致基準(zhǔn)值表觀下降的主要原因。
二是管控范圍的變化?！斗桨浮凡辉賹㈤g接排放納入配額管控范圍，這將導(dǎo)致企業(yè)清繳配額量下降，進(jìn)而使得基準(zhǔn)值下調(diào)。
三是發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度逐年降低。2023年發(fā)電行業(yè)實(shí)際碳排放強(qiáng)度較2022年下降0.6%左右。
中國環(huán)境：如何完善未來全國碳市場配額分配機(jī)制，您有何建議？
嚴(yán)剛：配額分配制度是碳市場制度體系的核心，公平、科學(xué)、可操作的配額分配方法和配額管理體系是保證碳市場健康有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基石。建議從以下兩方面進(jìn)一步完善配額管理制度。
一是建立有償分配制度。綜合考慮行業(yè)市場化程度、產(chǎn)業(yè)競爭、市場調(diào)控需求、社會承受力等，逐步推行拍賣機(jī)制，建立健全配額一級市場。有償分配收入的一定比例用于支持能力建設(shè)和減排技術(shù)創(chuàng)新。
二是建立配額儲備和調(diào)控機(jī)制。設(shè)立碳排放配額儲備調(diào)節(jié)池，平衡市場供需，增強(qiáng)市場穩(wěn)定性和流動性，建設(shè)更加有效、更有活動、更具國際影響力的碳市場。（記者劉良偉）
