開(kāi)市接近兩年的全國(guó)碳市場(chǎng)正迎來(lái)第二個(gè)履約期。
2023年3月15日，全國(guó)碳市場(chǎng)第二個(gè)履約期的配額分配方案出臺(tái)，要求2023年12月31日前完成配額交易和最終履約，這也標(biāo)志著從2021年7月16日開(kāi)始交易的全國(guó)碳市場(chǎng)在經(jīng)過(guò)了接近兩年的運(yùn)營(yíng)之后，正式進(jìn)入了第二個(gè)履約期。
履約，意為在某個(gè)固定時(shí)期內(nèi)，所分配到的排放量+市場(chǎng)上購(gòu)買的配額量≥企業(yè)的碳排放量。簡(jiǎn)而言之，企業(yè)的實(shí)際碳排放量若高于分配到的排放量，就需從碳市場(chǎng)購(gòu)買配額，這是碳市場(chǎng)交易的基本邏輯。
2021年12月31日，全國(guó)碳市場(chǎng)的第一個(gè)履約期結(jié)束。但較為寬松的條件下，并非所有的企業(yè)都按履約。根據(jù)全國(guó)各地環(huán)境監(jiān)管部門公開(kāi)信息，全國(guó)共計(jì)2225家企業(yè)納入碳市場(chǎng)，其中至少140家企業(yè)領(lǐng)到了141條處罰信息（其中1家企業(yè)有2個(gè)罰單）。罰單顯示，全國(guó)約有6%的納管企業(yè)未能及時(shí)足量履約，甚至存在篡改憑證、數(shù)據(jù)造假等行為。
多家企業(yè)煤樣未按時(shí)檢測(cè)，補(bǔ)測(cè)并偽造數(shù)據(jù)
2022年3月14日，生態(tài)環(huán)境部通報(bào)四家碳核查機(jī)構(gòu)存在篡改偽造檢測(cè)報(bào)告，制作虛假煤樣，報(bào)告結(jié)論失真失實(shí)等突出問(wèn)題（詳見(jiàn)報(bào)道《碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)弄虛作假案追蹤》）。141條碳市場(chǎng)企業(yè)的罰單中，也存在類似行為。
針對(duì)燃煤煤樣，企業(yè)應(yīng)按時(shí)通過(guò)有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)/實(shí)驗(yàn)室出具元素碳含量檢測(cè)報(bào)告。但不少企業(yè)并未及時(shí)檢測(cè)，事后補(bǔ)測(cè)并涂改日期，被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)。
如山西啟光發(fā)電有限公司將2019年碳排放報(bào)告中的爐煤質(zhì)送檢來(lái)源寫為“每月送檢”，實(shí)際為2020年8月集中送檢。海寧光耀熱電有限公司僅在2021年3月23日向檢測(cè)單位寄送過(guò)一次煤樣，但報(bào)告顯示為“分月送樣、分月檢測(cè)”。
另外，也有部分企業(yè)未履行記錄原始數(shù)據(jù)和管理臺(tái)賬的義務(wù)，例如山西潞安容海發(fā)電有限責(zé)任公司的低位發(fā)熱量沒(méi)有手工記錄的紙質(zhì)版原始數(shù)據(jù)臺(tái)賬等。
為便于統(tǒng)計(jì)分析，若處罰依據(jù)中點(diǎn)明對(duì)報(bào)告等材料進(jìn)行篡改，判定為“篡改憑證”；用其他煤樣送檢、用了其他年份的臺(tái)賬等行為判定為“數(shù)據(jù)造假”；則141份罰單中，共計(jì)16家企業(yè)涉嫌數(shù)據(jù)造假，9家企業(yè)涉嫌篡改憑證，其中有一家企業(yè)既篡改憑證，又對(duì)數(shù)據(jù)造假。此外，有4家企業(yè)未履行管理臺(tái)賬義務(wù)。
平均罰金為2.32萬(wàn)元
共有139條處罰記錄披露了罰款金額，罰款金額在0-3萬(wàn)元之間，平均罰金為2.32萬(wàn)元。
處罰依據(jù)主要為《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第三十九條“虛報(bào)、瞞報(bào)溫室氣體排放報(bào)告，或者拒絕履行溫室氣體排放報(bào)告義務(wù)的，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款”，和第四十條“未按時(shí)足額清繳碳排放配額的，處二萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款”。
盡管虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)溫室氣體排放報(bào)告的行為更加惡劣，應(yīng)該受到更嚴(yán)厲的處罰，但這類行為的處罰范圍單筆也在1萬(wàn)-3萬(wàn)元之間，與未清繳行為的罰金并沒(méi)有顯著的區(qū)別。
部分地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境廳發(fā)布的適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)及時(shí)在期限內(nèi)補(bǔ)齊碳排放配額的企業(yè)，認(rèn)為“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果”，免予處罰。如宜春市生態(tài)環(huán)境局開(kāi)出的三個(gè)罰單沒(méi)有罰金，衡陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局開(kāi)出的一個(gè)罰單沒(méi)有罰金。
在141條處罰記錄中，有113家企業(yè)被處罰的原因是未及時(shí)清繳碳排放配額。
其中，提及未清繳數(shù)額的企業(yè)有30家，未清繳量為15萬(wàn)-104.7萬(wàn)噸不等，平均未清繳量為21.37萬(wàn)噸。最大的未清繳量為104.7萬(wàn)噸，相當(dāng)于近21.5萬(wàn)輛客車的年碳排放。
北方企業(yè)違規(guī)問(wèn)題突出，試點(diǎn)碳市場(chǎng)地區(qū)處罰少
141條處罰記錄顯示，山西等六省受罰企業(yè)最多。此六省是火電產(chǎn)業(yè)的重要區(qū)域，火力發(fā)電量累計(jì)值占全國(guó)的近1/3。北方企業(yè)也是參與全國(guó)碳市場(chǎng)的主力軍，共計(jì)886家企業(yè)，占總量的近40%。
2011年，北京等地陸續(xù)啟動(dòng)試點(diǎn)碳市場(chǎng)，這些試點(diǎn)地區(qū)參與全國(guó)碳市場(chǎng)的企業(yè)被開(kāi)出的罰單較少，甚至為零。試點(diǎn)碳市場(chǎng)地區(qū)之外，受處罰的企業(yè)高達(dá)136家，占所有受罰企業(yè)的近95%。
受罰最多的北方地區(qū)中，除山東外，其他五省處罰企業(yè)占比（當(dāng)?shù)厥芴幜P企業(yè)數(shù)/當(dāng)?shù)丶{管企業(yè)數(shù)）超過(guò)全國(guó)的平均水平（6%）。山東參與全國(guó)碳市場(chǎng)企業(yè)最多，但處罰企業(yè)相對(duì)占比較低。
加大違約處罰力度，提升交易活躍度
如此多企業(yè)未履約究竟為何？
比對(duì)生態(tài)環(huán)境部公布的2225家納管企業(yè)名單與各試點(diǎn)市場(chǎng)公布的2018年納管企業(yè)名單發(fā)現(xiàn)，僅有約9%是從地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)納管企業(yè)直接轉(zhuǎn)入。約91%的納管企業(yè)并無(wú)碳市場(chǎng)交易經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于全國(guó)碳市場(chǎng)交易知之甚少。根據(jù)筆者此前對(duì)企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的納管企業(yè)負(fù)責(zé)人不了解、不重視碳市場(chǎng)。其次，開(kāi)展減排、碳配額交易等碳資產(chǎn)管理需具備一定的職權(quán)，但企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)人員并不掌握。
全國(guó)碳市場(chǎng)配額緊缺程度不明朗，企業(yè)惜售導(dǎo)致流動(dòng)性低。全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約期間配額分配采取“事后分配”方式，對(duì)于配額是否能夠進(jìn)行跨期結(jié)轉(zhuǎn)等政策不甚明朗，導(dǎo)致企業(yè)即使是在有配額盈余的情況下，也會(huì)采取觀望態(tài)勢(shì)，造成市場(chǎng)流動(dòng)性低，有購(gòu)買需求的企業(yè)買不到配額。新規(guī)定下，經(jīng)營(yíng)困難單位可預(yù)支2023年度配額，但對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性和企業(yè)履約情況的影響有待觀察。
碳市場(chǎng)違約處罰力度低。歐盟碳市場(chǎng)對(duì)不履約企業(yè)的違法成本約為20歐元/噸至50歐元/噸，并要求企業(yè)在下年度補(bǔ)足配額。而從我國(guó)有處罰金額記錄的30組數(shù)據(jù)來(lái)看，折合到平均處罰金額后，僅為0.105元/噸。懲處力度極低，并且在進(jìn)行違約處罰時(shí)，各地監(jiān)管部門還能適用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)免予處罰，這就進(jìn)一步降低了違約懲罰對(duì)于企業(yè)的約束力。在全國(guó)規(guī)范頒布前，地方可以自行加嚴(yán)，如2020年5月，深圳華粵寶電池有限公司因未按時(shí)履行碳排放履約義務(wù)，依據(jù)《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》被處以47萬(wàn)元罰款。
提升碳市場(chǎng)效率，減少納管企業(yè)違約，第二個(gè)履約期應(yīng)當(dāng)怎么做？
首先，全面提升監(jiān)管力度，提升碳市場(chǎng)法律法規(guī)層級(jí)，提高處罰額度。此外，將碳市場(chǎng)不履約、數(shù)據(jù)造假等行為納入人民銀行、發(fā)改委征信體系，結(jié)合限制企業(yè)貸款、發(fā)債融資渠道以及收緊項(xiàng)目審批等手段，比單純進(jìn)行罰款更具有威懾力。
其次，逐漸完善市場(chǎng)制度，引入包括非控排企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者參與市場(chǎng)交易，提升交易活躍度，降低企業(yè)想買但買不到配額的被動(dòng)違約風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，考慮恢復(fù)CCER項(xiàng)目審批，增加市場(chǎng)配額供給。
再次，加快推進(jìn)人員培訓(xùn)，監(jiān)管部門可以為納管企業(yè)負(fù)責(zé)人定期提供碳交易、碳資產(chǎn)管理等方面的培訓(xùn)。一方面提高企業(yè)對(duì)于未履約的違法后果的認(rèn)知；另一方面有助于企業(yè)充分了解碳交易與碳資產(chǎn)管理，提升企業(yè)對(duì)于碳資產(chǎn)管理以及最小化履約成本的能力。
