經(jīng)過耗時約7年的漫長訴訟，我國氣候變化訴訟第一案錘音落定。4月17日，甘肅礦區(qū)人民法院發(fā)布公告稱，該院受理的公益訴訟“自然之友訴國家電網(wǎng)甘肅分公司棄風(fēng)棄光案”當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。據(jù)了解，此案被視為我國狹義氣候變化訴訟第一案。所謂“棄風(fēng)棄光”，即放棄可再生清潔能源的風(fēng)能和光伏太陽能發(fā)電，轉(zhuǎn)而替代使用化石能源發(fā)電。
原告自然之友認為，被告甘肅電力未能全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電量，未能收購部分由燃煤發(fā)電替代。此舉將排放大量溫室氣體，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響，請求判令被告停止上述行為，并全額收購風(fēng)電和光伏發(fā)電量，同時加大對新能源發(fā)電的投資力度。調(diào)解協(xié)議顯示，甘肅電力將繼續(xù)投資至少9.13億元，用于新能源配套電網(wǎng)建設(shè)，提升新能源發(fā)電輸送能力。
棄風(fēng)棄光總電量達186.71億千瓦時
2016年9月，自然之友發(fā)起的一則民事起訴狀，將關(guān)注投到了甘肅電力身上。起訴狀顯示，甘肅電力在運營中存在“棄風(fēng)棄光”行為，即指放棄可再生清潔能源的風(fēng)能和光伏太陽能發(fā)電，轉(zhuǎn)而替代使用化石能源發(fā)電。
根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，甘肅省2015年全年的棄風(fēng)電量82億千瓦時；2016年上半年的棄風(fēng)電量為63.6億千瓦時；2015年全年棄光電量為26億千瓦時；2016年上半年棄光電量為15.11億千瓦時。綜合來看，2015年及2016年上半年甘肅省棄風(fēng)棄光總電量為186.71億千瓦時。
自然之友認為，這一情況與我國相關(guān)法律要求相悖?！吨腥A人民共和國可再生能源法》（以下稱《可再生能源法》）第二條規(guī)定，風(fēng)能、太陽能屬于可再生能源，屬清潔能源。第十四條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與具備資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。
“作為國家電網(wǎng)公司的全資子公司，甘肅電力承擔(dān)著建設(shè)、經(jīng)營、發(fā)展甘肅電網(wǎng)的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目上網(wǎng)電量。在現(xiàn)實中，甘肅電力并未依法全額收購，未能被收購的風(fēng)電和光伏發(fā)電量被燃煤發(fā)電所替代?！逼鹪V書指出。
據(jù)自然之友統(tǒng)計，由于甘肅電力拒絕全額收購風(fēng)能、光能電量上網(wǎng)，致使其在2015年至2016年年中使用等量燃煤發(fā)電替代棄風(fēng)、棄光電量186.71億千瓦時，相當(dāng)于多燃燒588萬噸標(biāo)煤，由此排放了煙塵、二氧化硫和氮氧化物共計5.77萬噸，并同時多排放二氧化碳1554萬噸。
“與風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電相比，燃煤發(fā)電過程產(chǎn)生包括二氧化硫、氮氧化物和大量煙塵等空氣污染物，這些污染物是大氣中PM2.5和PM10的主要來源，對人體健康危害不容忽視。同時，使用煤炭的火力發(fā)電過程也會產(chǎn)生大量的溫室氣體，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響。被告的行為損害了社會公共利益、違反了《可再生能源法》的規(guī)定，依法應(yīng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)的法律責(zé)任?！逼鹪V書指出。
據(jù)此，自然之友請求判令被告停止棄風(fēng)棄光的行為，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)風(fēng)能和太陽能光伏并網(wǎng)發(fā)電項目上網(wǎng)電量，并支付生態(tài)損害賠償金17.18億元。在2016年6月30日以后，上述棄風(fēng)棄光行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害治理或賠償費用，計算至被告停止棄風(fēng)、棄光行為止。
耗時七年，一波三折
這場始于2016年的訴訟并非一帆風(fēng)順，其先后歷經(jīng)遞交起訴書、起訴被駁回、撤銷駁回、修改訴求等過程，直到達成調(diào)解總耗時近7年。
公開信息顯示，2016年9月，自然之友將立案材料郵寄至蘭州中院。在審理中，甘肅電力辯稱其未實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，自然之友的起訴不符合環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件；同時，其不屬于應(yīng)當(dāng)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞承擔(dān)法律責(zé)任的非直接排污者，自然之友將其列為本案被告，于法無據(jù)；自然之友列舉的法律條款不構(gòu)成提起環(huán)境民事公益訴訟的法律基礎(chǔ)。
上述辯稱得到了蘭州中院的認可。2018年8月，蘭州中院作出的一審裁定表示，甘肅電力作為電力購銷和調(diào)配電力供應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，并非發(fā)電企業(yè)，其本身并不能具體實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，屬于被告不適格。自然之友研究所的起訴不符合環(huán)境民事公益訴訟起訴的條件，對其訴訟予以駁回。
隨后，自然之友向甘肅省高院提起上訴。在二審中，甘肅省高院卻做出了不同的判決。2018年末，裁判文書網(wǎng)發(fā)布的二審民事裁定書顯示，甘肅省高院認為，自然之友研究所為符合法律規(guī)定可以提起民事公益訴訟的社會組織，有明確的被告及具體的訴訟請求和事實理由，屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。故撤銷蘭州中院的民事裁定，指令甘肅礦區(qū)人民法院審理此案。
甘肅高院二審民事裁定書截圖
2020年3月，自然之友又申請變更訴訟請求。其認為，為切實解決甘肅省的棄風(fēng)棄光問題，依法保障可再生能源優(yōu)先發(fā)展，必須保證有充分的技術(shù)投入以及政策支撐。為此，其申請判令甘肅電力連續(xù)五年，每年投入其當(dāng)年年度營收總額的千分之五，用于智能電網(wǎng)項目、配電網(wǎng)、微電網(wǎng)以及風(fēng)電、光電外送通道和可再生能源儲能項目等保障，和促進可再生能源優(yōu)先發(fā)展的研發(fā)與建設(shè)，以消除因其未全額收購風(fēng)電、光電對生態(tài)環(huán)境所造成的影響。而原先提及的17.18億元賠償已不在訴訟請求列表中。
2023年4月10日，雙方達成調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議中肯定了自然之友為推進新能源消納、促進能源綠色低碳轉(zhuǎn)型所做的積極努力。
調(diào)解協(xié)議指出，2015年至2016年上半年，甘肅棄風(fēng)、棄光率居高不下，由新能源發(fā)電增長過快、本省市場消納能力有限、外送市場不成熟、新能源發(fā)電存在波動性而傳統(tǒng)電源調(diào)峰能力不足等多種因素造成。自2017年以來，在相關(guān)部門的主導(dǎo)下，甘肅電力與其他新能源消納各責(zé)任主體協(xié)同發(fā)力，大力開展電力市場建設(shè)、拓展消納空間，持續(xù)加大風(fēng)電、光伏消納力度。
為服務(wù)“雙碳”目標(biāo)，加強電網(wǎng)建設(shè)，擴大可再生能源電力配置范圍，推動新能源消納能力持續(xù)提升，雙方達成協(xié)議，甘肅電力在“十四五”初期累計投資19.8億元（涉及4項750千伏、14項330千伏輸變電送出工程）的基礎(chǔ)上，繼續(xù)投資至少9.13億元，用于新能源配套電網(wǎng)建設(shè)，提升新能源發(fā)電輸送能力。同時，上述輸變電送出工程項目嚴(yán)格按照規(guī)劃實施，非因規(guī)劃變動不得變更或取消。并要求其依法合規(guī)將相關(guān)信息向社會公開。
“第一案”結(jié)案示范意義深遠
針對此案，支持起訴單位中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)向記者分析，“棄風(fēng)棄光”行為的產(chǎn)生，是在新舊能源轉(zhuǎn)換過程中，有關(guān)部門未能嚴(yán)格執(zhí)行《可再生能源法》的規(guī)定，而向舊的能源生產(chǎn)方式和利益相關(guān)方妥協(xié)的結(jié)果。按照《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)對風(fēng)電、太陽能發(fā)電等可再生能源應(yīng)當(dāng)全額收購，但有關(guān)管理部門當(dāng)時卻通過規(guī)范性文件，允許電網(wǎng)按比例收購煤電和可再生能源，這本身就與法律要求相悖。
“事實上，這種行為在全國并不是個例，在寧夏也有棄風(fēng)棄光問題，而在四川、云南則存在著嚴(yán)重的棄水問題。而作為我國‘狹義氣候變化訴訟’第一案，本案具備一些值得關(guān)注的地方。”王燦發(fā)稱，首先，自然之友作為草根環(huán)保社會組織率先提起了這一訴訟，且被告為大型國有企業(yè)。對體制內(nèi)機構(gòu)而言，要提起這樣的訴訟可能是十分困難的，但社會組織就發(fā)揮了它的優(yōu)勢。
其次，案件過程非常曲折復(fù)雜。最初，蘭州中院做出了駁回起訴的裁定，但上訴后，甘肅高院撤銷了原裁定，決定應(yīng)當(dāng)受理這一案件。所以，甘肅高院在應(yīng)對氣候變化的訴訟中做出了很重要的決策，即應(yīng)當(dāng)受理這類新型案件，而這個決策也被證明是正確的。正因為有這樣一起案件的提起，引起了有關(guān)部門對棄風(fēng)棄光問題的重視，并采取措施降低了棄風(fēng)棄光率，促進了可再生能源的利用，也使得光伏發(fā)電和風(fēng)電的投資能夠減少浪費，有利于推動雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)。
然而，在實踐中，對這類案件的審理必然面臨兩難抉擇。王燦發(fā)坦言，如果判被告敗訴，產(chǎn)生的影響是一些大型國有企業(yè)難以承受的；但如果判環(huán)保組織敗訴，也沒有道理，因為它是根據(jù)《可再生能源法》來起訴的。在這種情況下，通過調(diào)解來結(jié)案可能是一種最好的妥協(xié)方式。
“但不管是怎樣的結(jié)案方式，這一訴訟的結(jié)果都導(dǎo)致了我國可再生能源發(fā)電利用率的提高，而且也促使有關(guān)部門采取了更加符合促進‘雙碳’目標(biāo)實現(xiàn)的政策和措施，而且調(diào)解書中還要求被告承諾投資十多億元，來為可再生能源的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施，這都是非常好的現(xiàn)象。這一案件的結(jié)案，對于我國今后應(yīng)對氣候變化、促進可再生能源的發(fā)展有著十分重要的意義和影響，也可以讓一些阻礙可再生能源發(fā)展的政策和機制得到一定程度的糾正。”王燦發(fā)說。
