繼《長江保護法》實施之后，中華民族的母親河黃河，有了第一部法律——《黃河保護法》，也是我國第二部流域法律。十三屆全國人大常委會第三十七次會議10月30日表決通過《黃河保護法》。這部法律將從2023年4月1日起施行。
這部法律的制定實施，為在法治軌道上推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。
一部基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性黃河保護專門法
由于受歷史、地理和氣候等因素的影響，黃河流域保護和治理任務(wù)一直非常重。為解決黃河流域面臨的水資源緊缺、生態(tài)脆弱、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態(tài)退化、高質(zhì)量發(fā)展不充分、民生發(fā)展不足等突出問題，我國先后出臺了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等政策文件，提出了將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的時代要求。在全面依法治國和重大改革于法有據(jù)的前提下，依法治河是必然選擇。
“《黃河保護法》作為黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法律，能夠結(jié)合黃河流域的特殊問題制定具有針對性的規(guī)定，在生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等方面建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范，為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供全方位的法律保障?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶說。
“《黃河保護法》是習(xí)近平生態(tài)文明思想的法律表達，是我國環(huán)境立法專門化、體系化的最新、最高成就，屬于第三代環(huán)境法中的杰出代表。《黃河保護法》站在“三生共贏”（生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡）的高度，以水為核心、河為紐帶、流域為格局，以高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平保護為目標，緊扣黃河的特點和當(dāng)前的國情，在借鑒《長江保護法》的基礎(chǔ)上，對水生態(tài)保護修復(fù)、水資源保護節(jié)約、水災(zāi)害防御調(diào)控、水環(huán)境污染防治、流域高質(zhì)量發(fā)展、文化保護傳承弘揚等問題做了全面系統(tǒng)的規(guī)定，在中國環(huán)境立法史上具有里程碑式的偉大意義，也為全球流域生態(tài)文明立法做出了中國貢獻?！北本┝謽I(yè)大學(xué)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究院研究員楊朝霞說。
“該法確立了黃河流域生態(tài)保護的專門法、系統(tǒng)法、綜合法：一是專門法是指使黃河保護有了針對自己重點問題、契合自己環(huán)境特性、符合自己實踐需求的特別立法；二是系統(tǒng)法是指把原本散見于不同法律法規(guī)的黃河保護、發(fā)展相關(guān)制度舉措納入統(tǒng)一框架，進行統(tǒng)籌安排，形成制度合力；三是綜合法是指融污染防治、資源利用、生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、文化保護等不同領(lǐng)域法律規(guī)則于一爐，真正實現(xiàn)綜合治理，協(xié)調(diào)發(fā)展?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院研究員鞏固說。
建立生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制
“《黃河保護法》最大創(chuàng)新在于建立‘黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制’，對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作進行全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審查審議，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門事項，督促檢查工作落實情況，從而有效破解管理‘碎片化’‘執(zhí)行難’等傳統(tǒng)痼疾，實現(xiàn)科學(xué)決策、整體保護?！膘柟探榻B道，務(wù)實管用的舉措很多。如：“省際河湖長聯(lián)席會議制度”易于操作、現(xiàn)實可行，有利于不同省份之間協(xié)調(diào)分工、交流溝通，真正實現(xiàn)統(tǒng)一保護。水資源剛性約束制度把水資源作為確定城市、土地、人口、生產(chǎn)以及國土開發(fā)、城市布局的基礎(chǔ)，確保人類活動在水資源承載能力范圍內(nèi)。要求黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌相關(guān)部門、政府健全相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險報告和預(yù)警機制，有利于徹底摸清黃河“家底”，及時發(fā)現(xiàn)情況、問題。
“《黃河保護法》建立了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，為強化流域管理提供了機制保障，有利于貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的原則，建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的協(xié)調(diào)機制?！鼻靥鞂氄f。《黃河保護法》明確，黃河流域管理機構(gòu)作為為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作提供支撐保障的機構(gòu)，建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調(diào)度體系；制定和調(diào)整黃河水量分配方案和跨省支流分配方案；組織實施黃河干支流水庫群統(tǒng)一調(diào)度；編制水沙調(diào)控方案；審批黃河干流、以及跨省重要支流制定和短限額以上的取水申請；編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調(diào)度方案等，相關(guān)職責(zé)集中于黃河流域全域和跨區(qū)域的重大事項，旨在發(fā)揮水資源綜合效益、統(tǒng)一管理尺度。法律還規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)依法開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。
“不謀全局者，不足謀一域。相比于長江保護法，《黃河保護法》對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制規(guī)定得更為詳細，共有9處出現(xiàn)了‘協(xié)調(diào)機制’。前后共用7個條文分別對流域協(xié)調(diào)機制的主要職能、職責(zé)分工、信息共享機制、地方協(xié)作機制、專家咨詢委員會等問題做出了系統(tǒng)規(guī)定。例如，第12條規(guī)定：黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府，在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎(chǔ)上，健全黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災(zāi)害、氣象等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。”楊朝霞說。
針對上中下游各自問題作出統(tǒng)一且有針對性規(guī)定
黃河不同河段關(guān)注問題不同，上游是水源涵養(yǎng)、中游是水土流失、下游是水量不足。問題不同，對策不同?！饵S河保護法》采取一般規(guī)定和特殊措施相結(jié)合的方式，先規(guī)定黃河流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展的原則、目標、政府職能和要求，再結(jié)合黃河流域上中下游的發(fā)展特點，制定針對性措施。
秦天寶分析說，首先，《黃河保護法》從觀念上明確生態(tài)保護和綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，以生態(tài)保護為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟和生產(chǎn)力布局。其次，在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，明確政府引導(dǎo)建設(shè)節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè)、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，推動企業(yè)清潔化改造、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等作用，與“推進碳達峰碳中和工作”的宏觀目標緊密結(jié)合，以確保與生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，助推黃河流域經(jīng)濟穩(wěn)步、綠色增長。最后，考慮到黃河上中游地區(qū)以能源、化工、原材料加工和牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，煤化工、焦化、有色金屬冶煉、鋼鐵等“兩高一資”企業(yè)沿黃河干支流集中的突出問題，雙管齊下，不僅嚴格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項目和新建各類開發(fā)區(qū)等行為，而且要求煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)開展清潔生產(chǎn)，依法實施強制性清潔生產(chǎn)審核。
實現(xiàn)生態(tài)空間布局有序化、合理化
“國土空間利用格局優(yōu)化的理念是黨的十八大開始樹立起來的?？臻g的有序化，即生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的均衡，是生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，也是一個最基礎(chǔ)的手段，只有空間規(guī)劃好了，才能搞好宏觀布局，保護好足夠的生態(tài)空間，以滿足人民群眾對良好生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需要?！饵S河保護法》第22條等條文對國土空間規(guī)劃做了系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)定，這是值得高度肯定的。”楊朝霞說。
《黃河保護法》規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃的編制以及重大產(chǎn)業(yè)政策的制定，應(yīng)當(dāng)與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證；國家對黃河流域國土空間嚴格實行用途管制，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單，報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后實施；禁止擅自占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。
“其中，特別規(guī)定黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)嚴格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強監(jiān)督管理，傳達出國家堅決遏制‘重環(huán)境，輕生態(tài)’大搞‘造湖大躍進’，嚴禁脫離實際建設(shè)人工湖、人造水景觀的決心?！睏畛颊f。
樹立“量水而行、節(jié)水為重”基本原則
“《黃河保護法》樹立‘量水而行、節(jié)水為重’的基本原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的思路，實行水資源剛性約束制度、強制性用水定額管理制度、高耗水產(chǎn)業(yè)準入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度、取水許可限批制度等，不僅對用水總量、用水效率等予以明確要求，而且堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。”秦天寶說。
“《黃河保護法》一重大特色問題在于缺水嚴重、水資源緊張，法律對此專設(shè)‘水資源節(jié)約集約利用’一章，作出系統(tǒng)安排，并實行水資源剛性約束制度。”鞏固說。
“水是一個剛性的約束，經(jīng)濟發(fā)展要與自然資源的稟賦、生態(tài)的閾值相適應(yīng)，任何一個地方的發(fā)展速度、發(fā)展強度、發(fā)展模式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，都要與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況和自然資源稟賦保持一致，《黃河保護法》規(guī)定‘量水而行’的基本原則，我覺得這是本法的一大亮點?！睏畛颊f。
重視民生保障和市場化方法的運用
“建設(shè)生態(tài)文明要走生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡‘三生共贏’的文明發(fā)展道路，切忌顧此失彼、本末倒置。生活美好首先要關(guān)注基本的民生問題。對此，黃河保護法不僅專門規(guī)定了高質(zhì)量發(fā)展的問題，還對人們的民生保障等生活問題給予了特別的關(guān)注?！睏畛颊f。
《黃河保護法》規(guī)定，國家實行黃河流域重點水域禁漁期制度，黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定做好禁漁期漁民的生活保障工作；黃河流域水資源利用，應(yīng)當(dāng)堅持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細算，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產(chǎn)用水；除生活用水等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可，水資源臨界超載地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴格限制新增取水許可。
楊朝霞補充道：“科技驅(qū)動、政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會參與是建設(shè)生態(tài)文明主要的動力機制。該法不僅重視政府規(guī)制行政命令的方法，還注重市場化方法的運用，尤其是階梯水價，讓老百姓參與其中。因為，美麗中國建設(shè)需要每個中國人的自覺行動。”《黃河保護法》規(guī)定，國家在黃河流域建立促進節(jié)約用水的水價體系，城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水實行階梯水價。
設(shè)立專章傳承弘揚黃河文化
黃河歷史文化悠久，文化保護與傳承相關(guān)問題迫切，《黃河保護法》不僅將保護傳承黃河文化作為立法目的之一，而且設(shè)置專章規(guī)定了實施方式，標志著黃河流域在生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會治理方面的重要作用，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌三者之間的關(guān)系，從而推動黃河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。
秦天寶說，“保護傳承弘揚黃河文化極大地推動了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為了謀求與農(nóng)業(yè)、水利、制造業(yè)、交通運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等深度融合，需要科學(xué)合理統(tǒng)籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設(shè)黃河文化旅游帶，但需要以符合黃河防洪和河道、湖泊管理要求，避免破壞生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)為原則，對黃河流域旅游活動以及相關(guān)設(shè)施建設(shè)進行評估和許可，在符合黃河流域生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下開展活動?！?/p>
“‘黃河文化保護傳承弘揚’章為文旅部門和地方政府設(shè)定諸多任務(wù)，如編制規(guī)劃、推動文化體系建設(shè)，開展歷史研究，建立文化資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強文化遺產(chǎn)保護，建設(shè)教育基地、文化公園，購買公共文化服務(wù)，開展文化旅游，鼓勵文藝創(chuàng)作等。相關(guān)活動、項目在具體開展時均應(yīng)當(dāng)注重挖掘和發(fā)揚與保障黃河安瀾、促進高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容，為后兩者的實現(xiàn)提供精神動力和智力支持。”鞏固說。
“黃河文化是中華民族的根和魂。黃河流域孕育了裴李崗文化、大地灣文化、仰韶文化、齊家文化、龍山文化、大汶口文化、二里頭文化等傳統(tǒng)文化以及河湟文化、關(guān)中文化、河洛文化、齊魯文化等地域文化，保護、傳承和弘揚黃河文化，延續(xù)中華民族的文脈，是增強中華民族的文化認同和文化自信的重要根基?！饵S河保護法》在第八章用9個條文，對黃河流域文化保護傳承弘揚規(guī)劃的編制、文化遺產(chǎn)保護、文化公園建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文藝作品創(chuàng)作、文化宣傳和國際傳播等問題做了系統(tǒng)規(guī)定，這可以說是本法的又一亮點，值得點贊?！睏畛颊f。
既有“禁止性”規(guī)定又有避免“一刀切”的原則性規(guī)定
秦天寶說，《黃河保護法》也規(guī)定了一系列禁止性措施便于實踐操作，如禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目；禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動；禁止侵占刁口河等黃河備用入海流路；禁止在黃河流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種和其他非本地物種種質(zhì)資源等。
在制定“禁止性”規(guī)定的同時，《黃河保護法》還有例外條款、原則性規(guī)定，為地方立法留有空間，方便地方根據(jù)實際情況，制定嚴于國家標準的規(guī)定，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。
《黃河保護法》規(guī)定，禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內(nèi)新建、改建、擴建尾礦庫；但是以提升安全水平、生態(tài)環(huán)境保護水平為目的的改建除外。干支流目錄、岸線管控范圍由國務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門按照職責(zé)分工，會同黃河流域省級人民政府確定并公布。
“禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目，岸線管控范圍的問題，沒有‘一刀切’的規(guī)定一公里或三公里，而是授權(quán)水利部、生態(tài)環(huán)境部等部委會同省級人民政府確定，更為科學(xué)。”楊朝霞說。
