環(huán)境影響評價是建設項目環(huán)境管理的基本法律制度，對違反環(huán)境影響評價制度的行為，均應依法予以處罰。如何正確適用“未批先建”的相關條款，基層執(zhí)法人員對此問題產生了較大爭議。
■案情回放
A縣甲公司一新建項目在未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)境影響報告表的情況下，于2018年12月擅自開工建設。2019年4月，A縣生態(tài)環(huán)境部門經調查后認定甲公司的行為違反了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二十二條第一款及第二十五條的規(guī)定。2019年6月，A縣生態(tài)環(huán)境部門根據《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定對甲公司作出了以下行政決定：1.責令停止建設。2.處罰款XXX元。
最近，有關部門抽查到此案卷，認為此案適用《環(huán)評法》第二十二條第一款屬于適用法律條款錯誤。就此問題，基層生態(tài)環(huán)境部門對建設單位未依法申報建設項目環(huán)境影響報告書（表）（以下簡稱“環(huán)評文件”），擅自開工建設違法行為在法律條款適用方面產生了較大分歧。
■意見分歧
第一種觀點：本案中甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款及第二十五條之規(guī)定，應根據《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定，對甲公司的違法行為作出行政處罰。
其理由是，《環(huán)評法》第二十二條第一款僅規(guī)定“建設單位按照國務院的規(guī)定報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批”，而并未明確“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設”，只是本法第三十一條第一款規(guī)定，建設單位未依法報批建設項目環(huán)評文件，擅自開工建設的……應當給予處罰。這里的“報”對應的條款應當是《環(huán)評法》第二十二條第一款，而這里的“批”對應的條款應當是第二十五條。也就是說，只有第二十二條第一款和第二十五條才能共同構成第三十一條中的“報批”。同時，查閱了原國家環(huán)保總局2008年對廣東電網公司茂名500千伏變電站擴建工程未向環(huán)保部門依法報批環(huán)境影響報告文件擅自開工建設作出的《行政處罰決定書》（環(huán)法〔2008〕12號）中也同樣引用了《環(huán)評法》（2002年）第二十二條和第二十五條。
第二種觀點：甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十五條之規(guī)定，應當根據本法第三十一條第一款對甲公司的行為作出行政處罰。
其理由是，雖然《環(huán)評法》第二十二條第一款規(guī)定了“建設單位按照國務院的規(guī)定報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批”，但是并未明確“建設單位未向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設”的情形。而在實際工作中，建設單位違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款中“未申報擅自開工建設”的行為，也就必然會導致建設單位違反第二十五條“未經審查”而擅自開工建設的結果，況且第二十五條也明確規(guī)定了“……未經審查的，建設單位不得開工建設”。所以，甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十五條之規(guī)定，應當根據《環(huán)評法》第三十一條第一款對甲公司作出行政處罰。
第三種觀點：甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款之規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應當根據該法第三十一條第一款對甲公司作出行政處罰。
其理由是，雖然《環(huán)評法》第二十二條第一款并未明確“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設”，但可從本法第三十一條第一款中“未依法報批……擅自開工建設的，責令停止建設，處罰款”的規(guī)定可以看出，在第三十一條第一款中已體現(xiàn)了“擅自開工建設”的情形，況且《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年）第二十一條也作出了規(guī)定，即建設單位有下列行為之一的，依照《環(huán)評法》的規(guī)定處罰：（一）建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設。
對本案的問題，筆者傾向于第三種觀點。
■案件解析
從《環(huán)評法》第三十一條第一款中未“報批”字面上看，似乎有兩層意思：一是建設單位要“報”，二是生態(tài)環(huán)境部門要“批”，這就使大家誤認為，這里的“報”對應的條款就是本法第二十二條第一款，而這里的“批”，對應的條款就是本法第二十五條，只有第二十二條第一款和第二十五條才能共同構成第三十一條第一款中“報批”，這也是第一種觀點的主要理由。
就此問題，我們從第三十一條第一款中的“報批”二字上分析，第一種觀點似乎確有一定道理。但是《環(huán)評法》第三十一條第二款已明確規(guī)定，建設項目環(huán)境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。
對此，我們不難發(fā)現(xiàn)，《環(huán)評法》第三十一條第二款內容對應的是本法第二十五條或第二十四條第二款，而第三十一條第一款內容才是對應的是本法第二十二條第一款或第二十四條第一款。所以，第一種觀點是錯誤的。
針對第二種觀點，筆者認為，《環(huán)評法》第二十二條第一款是純粹的義務性條款，雖然在本條中沒有明確規(guī)定“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設”，但從《環(huán)評法》第三十一條第一款中“未依法報批……擅自開工建設的，責令停止建設，處罰款”的規(guī)定可以看出，違反了第二十二條第一款，則要根據第三十一條第一款處罰，其實已體現(xiàn)了“擅自開工建設”的情形。這個問題我們也可以從2017年新修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》得到印證，即本條例第二十一條規(guī)定，建設單位有下列行為之一的，依照《環(huán)評法》的規(guī)定處罰：（一）建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設。
所以，筆者認為，在《環(huán)評法》三十一條第一款和第二款分別將“未報批”和“已申報而未予批準的，不得開工建設”違法行為已經羅列得比較清楚。即使建設單位違反《環(huán)評法》第二十二條第一款“未申報環(huán)評文件”，擅自開工建設的行為，必然會導致建設單位違反第二十五條“未經審查”而擅自開工建設問題，也不得以第二十二條第一款中沒有明確規(guī)定“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設”為由而引用第二十五條。所以，第二種觀點也是錯誤的。
綜上，鑒于本案的“未批先建”情形，筆者認為，甲公司的行為違反了《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年）第九條第一款和《環(huán)評法》第二十二條第一款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應當根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年）第二十一條第一項以及《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定，對甲公司的違法行為作出行政處罰。
作者單位：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局
