據(jù)8月22日早晨的新聞報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人臧鐵偉近日介紹，即將召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議將審議土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，其已經(jīng)經(jīng)過(guò)多次審議，廣泛征求了各方面意見(jiàn)，比較成熟，有望在這次會(huì)議上審議通過(guò)。作者可能了解不全面，似乎修法只是增加了集體建設(shè)用地不用征用為國(guó)有就可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。還是要在地方政府行政壟斷的寡頭市場(chǎng)上招拍掛。農(nóng)民的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)改革，并沒(méi)有深入觸及。土地資源仍然要計(jì)劃配置，沒(méi)有土地要素向市場(chǎng)化配置改革的意向。規(guī)劃法修改也加強(qiáng)了政府行政管制和計(jì)劃管理土地的意圖，而對(duì)建設(shè)權(quán)的既放開(kāi)鼓勵(lì)投資建設(shè)創(chuàng)業(yè)，又如何規(guī)劃管理好，并沒(méi)有加以考慮。
修法實(shí)際上是重要的體制改革，法律應(yīng)當(dāng)?shù)谌狡鸩荩粦?yīng)當(dāng)由部門(mén)主導(dǎo)起草；應(yīng)當(dāng)社會(huì)廣泛討論，聽(tīng)取各方不同意見(jiàn)，使新法律能夠保障改革的推進(jìn)和深化，而不能又成為下一步阻滯改革的障礙。因此，特別發(fā)表此文，闡明觀(guān)點(diǎn)，緊急致全國(guó)人大常委會(huì)在修法時(shí)加以參考。
我們?cè)谛薹〞r(shí)需要討論清楚這樣一些問(wèn)題：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)不應(yīng)賦以交易權(quán)和建設(shè)權(quán)？土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期是中長(zhǎng)期為宜，還是久遠(yuǎn)期為宜？耕地紅線(xiàn)和建設(shè)用地指標(biāo)管理，這種土地資源配置中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和保留嗎？農(nóng)村土地改革，耕地放開(kāi)交易等，會(huì)造成糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，危及糧食安全嗎？鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)振興，以大拆大建、幾十層住宅為主，還是以鄉(xiāng)村再造，居住一戶(hù)建為重？筆者在這些問(wèn)題的辯論中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)道理，從國(guó)際比較，從中國(guó)的實(shí)踐，提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建議。
給不給農(nóng)民真正的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)？
目前，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革方面，雖然大家對(duì)農(nóng)村土地在使用權(quán)方面需要確權(quán)基本取得了一致的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐上也在推動(dòng)。但是，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)的年期是長(zhǎng)遠(yuǎn)期，還是中長(zhǎng)期？使用財(cái)產(chǎn)權(quán)中，是允許交易，還是限制交易，也即有沒(méi)有交易權(quán)？仍然有爭(zhēng)論。
1.1 三農(nóng)活力：土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革最為關(guān)鍵
有的學(xué)者高度評(píng)價(jià)這樣一種土地產(chǎn)權(quán)體制和配置過(guò)程，即中國(guó)農(nóng)民土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有確權(quán)，地方政府可以低補(bǔ)償強(qiáng)制征用農(nóng)村集體土地；征用后高價(jià)招拍掛，出讓收入投資于城市建設(shè)和擴(kuò)大；也形成和完成房地產(chǎn)商的資本積累，城鎮(zhèn)居民也因此獲得豐厚的財(cái)富。這對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。[1]這完全忽視了這一體制對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的轉(zhuǎn)移，造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等差距，以及出現(xiàn)農(nóng)民收入低下與工業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩的嚴(yán)重失衡。
如在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，我們面臨著四個(gè)問(wèn)題。
一是雖然在憲法中規(guī)定城鎮(zhèn)土地國(guó)有，農(nóng)村和城郊土地農(nóng)民集體所有，但是，農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)移配置到城鎮(zhèn)，違背不同所有制之間物的交換要平等和等價(jià)的原則，不是平等由市場(chǎng)交易方式進(jìn)行，而是強(qiáng)制補(bǔ)償征用的方式取得。集體農(nóng)民所有的土地，實(shí)際上被當(dāng)成國(guó)有土地，想什么時(shí)候拿就什么時(shí)候拿，想拿多少就拿多少，土地微薄的補(bǔ)償水平由政府來(lái)定，而土地特別豐厚的出讓利益由政府獲得。這連馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)不同所有制之間，物的交易要等價(jià)交換原則都不符合。[2]實(shí)際是一種所有制對(duì)另一種所有制利益，城市對(duì)農(nóng)村利益，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)利益，市民對(duì)農(nóng)民利益的大幅度轉(zhuǎn)移。這種體制內(nèi)在地造成了這樣的格局：城市發(fā)展現(xiàn)代、農(nóng)村發(fā)展凋敝、市民收入較高，村民收入過(guò)低，市民財(cái)產(chǎn)性收入及財(cái)富多、農(nóng)民無(wú)財(cái)產(chǎn)性收入和財(cái)富很少。
二是土地集體所有對(duì)每個(gè)農(nóng)民來(lái)講，在許多農(nóng)村中其權(quán)利往往被虛置。農(nóng)村土地集體所有的代表是誰(shuí)？（1）其不是一級(jí)有產(chǎn)權(quán)債權(quán)等責(zé)任和利益的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織，而是村民自治社區(qū)社會(huì)性質(zhì)的組織。這種社會(huì)性質(zhì)的組織，代表村民擁有土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，性質(zhì)上就錯(cuò)位。（2）土地是農(nóng)民人口的，而人口生老病死，向城市轉(zhuǎn)移，集體土地產(chǎn)權(quán)與個(gè)體人口變動(dòng)之間的匹配極不穩(wěn)定。勞動(dòng)力出外務(wù)工，子女們隨著上學(xué)在外地就業(yè)，人口可能向外流動(dòng)和遷移，其在集體土地的產(chǎn)權(quán)如何界定。如果說(shuō)外出的土地收回，幾十年后村里就剩了幾個(gè)老人，難道全村的土地都?xì)w他們幾個(gè)人所有了不成？（3）農(nóng)村土地集體所有被虛化和異化。許多農(nóng)村中，因?yàn)榍鄩涯耆送獬鰟?wù)工，村委會(huì)強(qiáng)勢(shì)家族把持等原因，村民集體所有土地委托村委會(huì)代理時(shí)，發(fā)生了村委會(huì)內(nèi)部或者強(qiáng)勢(shì)人控制，其村黨政組織代理人私利侵害全體村民利益道德風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。從中國(guó)農(nóng)村實(shí)際發(fā)生的情況看，村干部自己多分土地、多分給家族親屬、私自轉(zhuǎn)租土轉(zhuǎn)賣(mài)地、貪污租賣(mài)錢(qián)款、從中吃取回扣等問(wèn)題普遍存在。
三是土地可以確權(quán)，但不能交易，這造成有關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易是產(chǎn)權(quán)的最基本權(quán)力。沒(méi)有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能運(yùn)行的虛設(shè)。（1）不論何種理由，如果土地是要素，其不能交易，就無(wú)法定價(jià)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值就無(wú)法計(jì)量。農(nóng)民建設(shè)了自己的住宅和其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其連帶土地與地面建筑，價(jià)格是多少？形成的GDP如何測(cè)算？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地沒(méi)有價(jià)值，那么農(nóng)民家庭建設(shè)了一個(gè)庭院，他有多少財(cái)富，也無(wú)法計(jì)量。因?yàn)椴荒芙灰椎奈?，不值錢(qián)，是垃圾資產(chǎn)。（2）土地不能定價(jià)，就無(wú)法真正抵押，從而獲得信貸資金進(jìn)入。雖然中央三令五申讓金融機(jī)構(gòu)給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村其他創(chuàng)業(yè)貸款，但是土地不能交易，如果不能還本付息，銀行則不能出售抵押土地而止損，以防范風(fēng)險(xiǎn)；而前述的不能交易則不能定價(jià)，不能定價(jià)如何確定抵押物的價(jià)值？銀行怎么確定放款多少？（3）農(nóng)村土地不能交易，也因土地?zé)o法定價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)太大，資金所有者也不愿意投資農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。假如投資入股于農(nóng)村的農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目時(shí)，資金投入方與土地投入方的投入量及比例如何計(jì)算？而當(dāng)投資者想通過(guò)出售自己股權(quán)退出時(shí)，由于土地不能交易，無(wú)法退出。如果項(xiàng)目破產(chǎn)清算，不能交易，則無(wú)法破產(chǎn)。這使得土地所有者，在經(jīng)營(yíng)上會(huì)有持無(wú)恐，為所欲為。因?yàn)槠飘a(chǎn)其土地資產(chǎn)不能交易而沒(méi)有損失。
土地確權(quán)，但不能交易，或者實(shí)際上等于農(nóng)民還是沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，或者導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是土地產(chǎn)權(quán)年期不確定和過(guò)短，無(wú)恒產(chǎn)而無(wú)恒心。我們無(wú)論是農(nóng)村集體土地，還是城鎮(zhèn)國(guó)有土地，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村耕地時(shí)間最長(zhǎng)30年；農(nóng)民宅地沒(méi)有說(shuō)時(shí)間，但如果上學(xué)畢業(yè)去城市，其他原因向城市遷移，使用人去世等等，都面臨著收回宅地的可能；林地使用期也大多是50年；農(nóng)村水塘和荒地坡地等，家庭和村外人若想利用則出租，而沒(méi)有使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移；其他建設(shè)用地，即使集體通過(guò)規(guī)劃部門(mén)規(guī)劃、土地部門(mén)批準(zhǔn)和建設(shè)部門(mén)規(guī)定等難關(guān)，也不能擅自出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，而只能出租使用權(quán)，大多10到20年，最長(zhǎng)一般也不超過(guò)40年。
潛意識(shí)中似乎有這樣一種約定：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短越是社會(huì)主義，越長(zhǎng)越是資本主義；在70年以?xún)?nèi)是社會(huì)主義，70年以上就是資本主義。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越是存在這樣一些無(wú)法克服的問(wèn)題：（1）土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越無(wú)投入和經(jīng)營(yíng)的恒心。在農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面，短期掠奪地力，賺快錢(qián)，長(zhǎng)期不穩(wěn)定投入農(nóng)林基礎(chǔ)設(shè)施，到期提前砍伐林木、拆掉投入設(shè)施。（2）中國(guó)處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的狀態(tài)中，世界經(jīng)濟(jì)體系中大多數(shù)國(guó)家投資者產(chǎn)權(quán)永恒，少數(shù)國(guó)家產(chǎn)權(quán)時(shí)間較短時(shí)，前者產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和安全，后者產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和相對(duì)不安全，投資者購(gòu)買(mǎi)住宅和土地這樣的不動(dòng)產(chǎn)，后者吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力就弱。如果中國(guó)放開(kāi)資金管制，可能投資林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)，以及購(gòu)買(mǎi)房地產(chǎn)的資金，就會(huì)大量地流向國(guó)外。而且，即使在嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，國(guó)內(nèi)資金也會(huì)千方百計(jì)地向國(guó)外永久產(chǎn)權(quán)的土地、庭院和房屋流動(dòng)。除非如個(gè)別國(guó)家一樣，封閉起來(lái)，不對(duì)外開(kāi)放。（3）財(cái)產(chǎn)權(quán)年期太短的諸多難題。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，在銀行抵押越無(wú)價(jià)值且風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展很難得到銀行的貸款支持；地方政府以地?fù)Q社?；臼球_局，況且土地是增值的，而提前土地?fù)Q的社保隨通貨膨脹逐步貶值；未來(lái)幾億農(nóng)村老人養(yǎng)老，可能還是要以地以院以房養(yǎng)老，如果農(nóng)民的土地不能交易，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期不確定，甚至宅地要收走，銀行也就無(wú)法抵押發(fā)放養(yǎng)老貸款；而到農(nóng)村投資和購(gòu)房的企業(yè)和居民，如果土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期較短，在到期續(xù)期時(shí)，地價(jià)上漲重置成本太高而撤資和倒閉，居民又得高價(jià)向村民贖買(mǎi)一次庭院成本太高而棄之，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)極大的紊亂。
特別是，農(nóng)村耕地30年，林地50年，建設(shè)用地可能最高70年，城市化是一個(gè)不可抗拒的過(guò)程，當(dāng)未來(lái)我們?cè)谵r(nóng)村的人口如日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣一樣，只剩下5%時(shí)，農(nóng)村巨額的土地，難道只是這5%村民的財(cái)富？如果不是，我們?nèi)フ?0年到70年這樣的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，有什么所有制上的意義呢？
我認(rèn)為，從上述幾個(gè)方面的分析看，中短期的土地出租，或者70年以?xún)?nèi)各類(lèi)土地財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，無(wú)論是運(yùn)行效率、續(xù)期風(fēng)險(xiǎn)、交易成本。還是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中資金流入流出看，都得不償失。
那么，農(nóng)村土地改革怎么樣才能既堅(jiān)持社會(huì)主義方向，又能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，使土地作為一個(gè)重要的生產(chǎn)要素和財(cái)富資源，其配置過(guò)程，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有效率、低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)地順暢運(yùn)行？
現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)和主推耕地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅地所有權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)的三權(quán)分置妥協(xié)性改革。這種既想保土地集體所有不變，又想保農(nóng)民使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，還想使土地資本流動(dòng)起來(lái)的所謂幾方面都兼顧的體制，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，無(wú)法交易、無(wú)法入股、無(wú)法抵押，所有制結(jié)構(gòu)運(yùn)行交易成本很高而效率低下，經(jīng)濟(jì)更是無(wú)法順暢運(yùn)行。這種不徹底的改革，總是留下體制尋租的空隙，反而會(huì)導(dǎo)致土地領(lǐng)域的腐敗和對(duì)農(nóng)民的掠奪。
1.2 包括農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)真正確權(quán)和統(tǒng)一登記
明晰農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)，可以提高土地的產(chǎn)出效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Alain de Janvry 等人以墨西哥土改為例，嚴(yán)格地分析土地確權(quán)的經(jīng)濟(jì)效果。他們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在土地確權(quán)后安心地離開(kāi)了自己的土地，但土地的使用效率卻大大提高了。[3]但是怎么改革？我曾經(jīng)提出，全部土地國(guó)有，土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)，實(shí)行永佃制。[4]但是，這許多年感覺(jué)即使在土地農(nóng)村集體和城鎮(zhèn)國(guó)有安排下，地方政府對(duì)農(nóng)村農(nóng)民集體土地的征用越來(lái)越強(qiáng)制。因此，為了保證農(nóng)民的土地利益少受損，所有和使用權(quán)改革的核心應(yīng)當(dāng)是：土地分為國(guó)有和集體所有，使用永續(xù)但可以通過(guò)交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)褂秘?cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村的終極所有權(quán)屬于農(nóng)村集體農(nóng)民，農(nóng)村的所有土地農(nóng)民家庭，或者集體有永續(xù)使用權(quán)，而集體土地部分，其價(jià)值股份應(yīng)當(dāng)劃歸每個(gè)農(nóng)村家庭。農(nóng)民和集體的土地永續(xù)使用權(quán)，可以進(jìn)行出售，也可以出租。農(nóng)村土地永續(xù)使用權(quán)，可以在二級(jí)市場(chǎng)上的不同用地者之間進(jìn)行交易，或者轉(zhuǎn)租。對(duì)永續(xù)使用權(quán)的交易，政府在改變業(yè)主后，對(duì)于使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移予以確認(rèn)。
土地永續(xù)，或者長(zhǎng)久使用。一種方案，一級(jí)使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，可為永久。還有一種方案，農(nóng)村耕地、林場(chǎng)、牧場(chǎng)和其他生態(tài)用地等，土地使用年期可為999年；住宅建設(shè)用地，使用年期可為500年；企業(yè)、社團(tuán)和行政等法人土地使用權(quán)年期，可為300年。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，而產(chǎn)權(quán)證是契約的基礎(chǔ)，也是國(guó)家向自然人和法人征收財(cái)產(chǎn)稅的權(quán)證基礎(chǔ)。因此，需要對(duì)所有的農(nóng)村土地使用權(quán)，確權(quán)發(fā)證和信息登記。
應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善對(duì)全國(guó)農(nóng)村的土地，進(jìn)行地籍地權(quán)清理和登記。還有一部分地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地，居住使用的宅基地，集體建設(shè)用地，沒(méi)有確權(quán)發(fā)證。改革的基本前提，是對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地和房屋，由國(guó)土、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)協(xié)調(diào)進(jìn)行一次徹底的普查、清理和登記。
需要國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、交通等部門(mén)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一由國(guó)土部門(mén)建立不動(dòng)產(chǎn)使用產(chǎn)權(quán)信息和登記平臺(tái)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
