《生態(tài)保護補償條例》日前頒布，標志著我國生態(tài)保護補償法治化進程取得重大進展。
地區(qū)間橫向補償是生態(tài)補償制度推進的難點和重點。習近平總書記在進一步推動長江經濟帶高質量發(fā)展座談會上強調，完善橫向生態(tài)保護補償機制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護的積極性。
橫向生態(tài)保護補償是一種促進生態(tài)保護區(qū)域外部性內部化的政策工具，有利于推動流域上下游形成流域治理協(xié)同效應。當前，重點流域水環(huán)境綜合治理面臨的結構性、根源性矛盾尚未根本緩解，水環(huán)境狀況改善不平衡不協(xié)調的問題突出，與美麗中國建設目標要求和人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要相比仍有不小差距。對此，要深化流域橫向生態(tài)保護補償制度改革，更好發(fā)揮橫向生態(tài)保護補償在提升流域治理體系和治理能力水平中的作用，努力探索上游主動強化保護、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路。
我國流域橫向生態(tài)保護補償機制建設成效顯著
我國流域橫向生態(tài)保護補償始于2007年，原環(huán)境保護部印發(fā)《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，明確將推動建立流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制明確為生態(tài)保護補償四大重點領域任務之一。黨的十八大以來，我國對流域橫向生態(tài)保護補償機制的頂層設計進行系統(tǒng)謀劃和總體部署，制定了一系列方針、政策與法律法規(guī)，推動流域橫向生態(tài)保護補償機制落地落實。
根據(jù)流域橫向生態(tài)保護補償實施范圍涉及的行政區(qū)域，可分為自下而上自發(fā)探索的省內跨界流域橫向生態(tài)保護補償，以及自上而下國家推動的跨省流域橫向生態(tài)保護補償。?
除港澳臺地區(qū)以外，其他省份均主動開展了省內流域橫向生態(tài)保護補償機制建設。其中，浙江、福建、黑江、天津等對轄區(qū)內全部流域開展了橫向生態(tài)保護補償機制建設工作；甘肅、湖南、貴州、內蒙古等對轄區(qū)內的重點流域開展了橫向生態(tài)保護補償機制建設工作；青島、寧波等地還積極探索市內流域橫向生態(tài)保護補償機制建設工作。?
自2012年新安江流域橫向生態(tài)保護補償機制試點實施之后，多個跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制相繼建立。截至目前，財政部已會同相關部門推動21個省份在20個流域（河段）建立起跨省橫向生態(tài)保護補償機制。
此外，中央和地方政府在推動建立流域橫向生態(tài)保護補償機制的同時，不斷加大流域橫向生態(tài)保護補償資金支持力度。比如，2020年以來，僅中央財政就通過水污染防治資金分別安排長江流域、黃河流域橫向生態(tài)保護補償機制引導資金60億元和40億元，重點支持在長江、黃河干流和重要支流建立橫向生態(tài)保護補償機制。
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橫向生態(tài)保護補償對提升流域治理水平起到積極作用
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建立健全流域橫向生態(tài)保護補償機制的目標導向在于以橫向生態(tài)保護補償為紐帶，促進流域上下游統(tǒng)籌保護和協(xié)同發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是保護責任共擔。流域上下游處于不同行政區(qū)域和經濟發(fā)展階段，在流域治理問題上的歷史責任和現(xiàn)實能力存在差異。在推進流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中，按照受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配的原則，上游地區(qū)承擔著保護流域生態(tài)環(huán)境的責任，同時享有水質改善、水量保障帶來利益的權利；下游地區(qū)對上游地區(qū)提供良好流域生態(tài)產品而產生的投入成本和機會成本作出補償，同時享有水質惡化、上游地區(qū)過度用水的受償權利。?
二是流域環(huán)境共治。流域生態(tài)文明是流域上下游共同參與、共同建設、共同享有的事業(yè)。在推進流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中，堅持上下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。通過建立上下游聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動等聯(lián)動工作機制，聘請有勞動能力的貧困戶和困難戶作為河道保潔員，建立垃圾兌換超市，實施農藥集中配送，探索生態(tài)保護巡回法庭，以及引導社會資本加大流域綜合治理和綠色產業(yè)投入等措施，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護的積極性，形成全民治水的良好氛圍。?
三是生態(tài)效益共享。建立流域橫向生態(tài)保護補償機制是實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉化的有效途徑。在推進流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中，除資金補償外，流域上下游在綠色金融、新興產業(yè)、傳統(tǒng)農業(yè)、文旅產業(yè)、人才交流等方面加強合作，推動流域生態(tài)保護從末端治理向源頭保護轉變，從項目推動向制度保護轉變，從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉變，努力實現(xiàn)從“一水共護”邁向“一域共富”。
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以健全橫向生態(tài)保護補償機制推進流域治理現(xiàn)代化
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當前，流域橫向生態(tài)保護補償機制建設依然處在探索階段，還面臨頂層設計不完善、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調力度不強、產業(yè)協(xié)同發(fā)展水平不高等問題。推進流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深化流域橫向生態(tài)保護補償制度改革。
一是加強流域橫向生態(tài)保護補償機制系統(tǒng)設計。在補償標準制定上，以流域空間為單元進行核算，既要充分考慮流域上游生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、治理投入、機會成本、水質改善收益等因素，也要充分考慮流域下游經濟發(fā)展情況、居民生活水平、支付意愿等因素。在補償方式選擇上，以貨幣補償為基礎，同時加強探索產業(yè)協(xié)作、對口援助、共建園區(qū)、人才合作等“造血型”補償方式。在法治建設上，加快研究制定《流域橫向生態(tài)保護補償條例》，進一步細化規(guī)定利益相關者的責權利以及監(jiān)督機制、責任機制、公眾參與機制等具體內容，同時鼓勵地方結合實際，建立健全相關法律法規(guī)體系。?
二是探索建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)協(xié)調聯(lián)動機制。積極創(chuàng)建流域上下游地區(qū)之間的對話、溝通平臺。流域上下游地區(qū)要通過書面征詢、現(xiàn)場調研、座談對接等方式加強溝通協(xié)商，完善河湖長機制，推動各省市、各部門生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)共建共享，加強流域生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法，開展重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應急聯(lián)防。完善公眾參與流域生態(tài)環(huán)境決策的有效渠道，及時準確披露各類流域生態(tài)環(huán)境信息，健全舉報、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，引導具備資格的環(huán)保組織依法開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動，協(xié)力推進流域保護與治理。
三是著力打造流域生態(tài)經濟體系。鼓勵通過流域上下游地區(qū)政府管控或設定限額，依托公共資源交易平臺和生態(tài)資源權益交易市場等，探索建立跨區(qū)域排污權、用水權、用地權等市場交易機制。協(xié)同建設流域上下游數(shù)字基礎設施，以數(shù)字技術賦能流域綠色產業(yè)集群發(fā)展，不斷催生流域新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。積極打造特色鮮明的流域生態(tài)產品區(qū)域公用品牌，大力推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色金融衍生品的發(fā)展，鼓勵社會資本參與上游地區(qū)生態(tài)保護修復工程、旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展、綠色低碳產業(yè)等生態(tài)產品經營開發(fā)項目，推動流域生態(tài)產品價值有效實現(xiàn)。（記者?丘水林）
