要點提讀
◎公益訴訟檢察參與中央環(huán)保督察整改,是檢察機關(guān)落實習近平生態(tài)文明思想,助推污染防治向更深問題層次、更廣領(lǐng)域、更高要求發(fā)展的務(wù)實舉措。檢察人員要強化政治自覺、法治自覺、檢察自覺,準確把握公益訴訟檢察職能定位,助推解決生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題,增強人民群眾獲得感、幸福感。
◎?qū)嵺`中,一些案件還存在銜接協(xié)同不夠、重點把握不準、辦案節(jié)奏偏慢等問題,制約實際效果。檢察機關(guān)要堅持問題導向、因案施策,以高質(zhì)量公益訴訟辦案助推中央環(huán)保督察反饋問題全面整改、徹底整改。
生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的十八大以來,黨和國家推動污染防治的措施之實、力度之大、成效之顯著前所未有。其中,中央環(huán)保督察是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大改革部署,成為推動落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招、實招。做實督察整改工作,是檢驗中央環(huán)保督察工作成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公益訴訟檢察作為環(huán)境保護治理體系中一支新生的重要力量,應(yīng)當積極主動發(fā)揮監(jiān)督支持補位作用,為黨中央決策部署落地生根見效提供有力法治保障。
一、把準工作定位,壓實助推中央環(huán)保督察整改的檢察責任
今年1月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改工作辦法》,為規(guī)范和加強中央環(huán)保督察整改工作,推動形成發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的督察閉環(huán)管理機制提供了制度保障。該辦法的第二章“職責分工”部分,明確規(guī)定了檢察機關(guān)在督察整改中依法開展公益訴訟的職責。實際上,自第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察以來,中央環(huán)保督察辦公室向最高檢移送案件材料已經(jīng)成為常態(tài)化工作機制,充分體現(xiàn)了對公益訴訟檢察助推督察整改作用的認同。
公益訴訟檢察參與中央環(huán)保督察整改,是檢察機關(guān)落實習近平生態(tài)文明思想,助推污染防治向更深問題層次、更廣領(lǐng)域、更高要求發(fā)展的務(wù)實舉措。檢察人員要強化政治自覺、法治自覺、檢察自覺,準確把握公益訴訟檢察職能定位,助推解決生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題,增強人民群眾獲得感、幸福感。一是監(jiān)督作用。檢察機關(guān)要通過行政公益訴訟督促負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)依法履職,推動涉案問題整改。對符合生態(tài)損害賠償索賠條件的,檢察機關(guān)督促提醒賠償權(quán)利人及其指定的部門、機構(gòu)及時啟動磋商程序或起訴。總體上,地方黨委政府對督察整改責任都壓得很實,檢察機關(guān)應(yīng)審慎把握行政公益訴訟立案條件,對行政機關(guān)已經(jīng)或正在履行職責的,一般不再進行行政公益訴訟立案。二是支持作用。對涉及部門多、原因復(fù)雜、治理難度大的問題,檢察機關(guān)要立足行政公益訴訟,用法律明確相關(guān)行政機關(guān)職責和要求,落實好各自整改責任。有關(guān)部門、機構(gòu)啟動生態(tài)損害賠償磋商程序或訴訟的,檢察機關(guān)可以根據(jù)情況,采取協(xié)助調(diào)查取證、提供法律咨詢、提交支持起訴意見書、派員出席法庭等方式給予支持。三是補位作用。檢察機關(guān)要嚴格落實“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰修復(fù)”要求,針對行政機關(guān)履職后難以達到恢復(fù)公益效果的案件,依法提起民事公益訴訟,追究違法主體生態(tài)損害責任。
二、堅持因案施策,提高中央環(huán)保督察公益訴訟案件質(zhì)效
最高檢對中央環(huán)保督察整改工作高度重視,要求最高檢第八檢察廳加強銜接配合,抓好案件線索交辦督辦工作;制定《中央生態(tài)環(huán)境保護督察公益訴訟案件線索交辦督辦工作辦法》(以下簡稱《交辦督辦工作辦法》),對相關(guān)案件線索辦理重點、方向、程序作出規(guī)定;多次召開視頻督導推進會,統(tǒng)籌調(diào)度各地辦案工作。地方檢察機關(guān)積極主動擔當,扎實推進案件辦理,做到一案一登記、一案一跟進,確保件件有著落、見實效。實踐中,一些案件還存在銜接協(xié)同不夠、重點把握不準、辦案節(jié)奏偏慢等問題,影響了辦案效果。檢察機關(guān)要堅持問題導向、因案施策,以高質(zhì)量公益訴訟檢察助推中央環(huán)保督察反饋問題全面整改、徹底整改。
一是聚焦辦案重點。鑒于中央環(huán)保督察所涉案件線索相關(guān)違法情況都是依法核實過的,基本符合公益訴訟立案條件,檢察機關(guān)應(yīng)該把辦案重點聚焦在跨區(qū)劃協(xié)調(diào)難度大、多部門監(jiān)管職責交叉、存在阻力或障礙,以及有關(guān)部門對相關(guān)問題不夠重視,導致整改進度滯后、逾期未整改的問題。對于行政監(jiān)管部門積極推動整改,相關(guān)違法主體主動擔責、修復(fù)補償生態(tài)的,檢察機關(guān)不宜進行公益訴訟立案,要防止“蹭流量”“搭便車”等現(xiàn)象發(fā)生。檢察機關(guān)要注重發(fā)揮民事公益訴訟的獨特作用,對違法主體系當?shù)赜杏绊懥Φ拇笮推髽I(yè)的,一般優(yōu)先通過民事公益訴訟推動修復(fù)受損公益。此外,有的生態(tài)環(huán)境問題是由于排污管道、污水處理設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)不完善導致的,公益訴訟也應(yīng)當慎重介入。
二是規(guī)范辦案程序。《交辦督辦工作辦法》對環(huán)保督察公益訴訟案件線索辦理程序作出了詳細規(guī)定,要在抓落實上下功夫。比如,各省級檢察院收到中央環(huán)保督察案件線索后應(yīng)當及時審查,對轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜或涉及兩個以上地市級行政區(qū)劃的,可以自行直接立案;對屬于下級檢察院管轄的,應(yīng)當自收到線索之日起七日內(nèi)交辦下級檢察院。承辦檢察院經(jīng)審查核實,認為案件線索不符合立案條件的,應(yīng)及時層報最高檢備案;辦案過程中,擬中止審查或結(jié)案處理的,嚴格按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》有關(guān)規(guī)定辦理。省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府是中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改的責任主體。各省級檢察院也應(yīng)承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和審核把關(guān)作用,對承辦檢察院層報最高檢的案件材料全面審查,并提出明確處理意見。
三是加快辦案節(jié)奏。公共利益的保護不僅需要實現(xiàn)而且要及時,特別是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正在持續(xù)狀態(tài)中的重大公益損害,如地下水污染、生態(tài)公益林毀損等,如果不能得到及時修復(fù),將直接影響百姓日常生活,并且可能造成更大的公益損害后果。因此,要增強對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益保護及時性的思想認識,迅速研判、迅速調(diào)查、迅速溝通、迅速推動修復(fù),杜絕久研不立、久立不決的情況發(fā)生。
四是突出辦案實效。檢察機關(guān)要靈活運用行政和民事公益訴訟監(jiān)督方式,打好組合拳,最大限度推動公益損害問題解決;嚴格把握修復(fù)標準,注重研判行政處罰、鑒定評估結(jié)論以及賠償修復(fù)方案是否能夠完全修復(fù)受損公益,避免“以罰代結(jié)”“紙面修復(fù)”等情況。檢察機關(guān)不能看到行政機關(guān)履行了監(jiān)管職責就“鳴金收兵”,要對重停止侵害、輕追究公益損害賠償和修復(fù)責任的問題,敢于提起民事公益訴訟;要結(jié)合中央環(huán)保督察案件線索辦理,主動排查轄區(qū)內(nèi)其他地方是否存在同類問題,以點帶面推動問題解決,擴大辦案成效;要注重訴源治理,針對辦案中發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、區(qū)域性、行業(yè)性問題,著眼深層次原因提出社會治理類檢察建議。
五是創(chuàng)新辦案機制。檢察機關(guān)要發(fā)揮基層首創(chuàng)精神,探索創(chuàng)新公益訴訟檢察辦案方法和參與督察整改工作機制,用實踐推動完善公益訴訟檢察理論和制度。比如,江西等14個省級檢察院單獨或聯(lián)合其他部門出臺公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機制,促進發(fā)揮各自職能最大效果。北京市檢察院先后制定了非法采礦、大氣污染、土壤污染等領(lǐng)域公益訴訟辦案指引。
三、強化系統(tǒng)思維,凝聚中央環(huán)保督察整改協(xié)同共進合力
生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng),應(yīng)從系統(tǒng)工程和全局角度尋求治理之道。中央環(huán)保督察整改也是如此,需要各方統(tǒng)籌兼顧、整體施策、協(xié)調(diào)聯(lián)動。
一是強化上下聯(lián)動。上級檢察院應(yīng)當加強對環(huán)保督察公益訴訟案件辦理工作的統(tǒng)籌指揮,通過掛牌督辦、個案指導、專項督查、定期通報等方式,加強督促指導、問責問效,推動形成上下聯(lián)動、指揮有力、協(xié)作順暢的一體化辦案格局。針對社會影響重大、被監(jiān)督對象層級高或者具有跨區(qū)劃特點的重大疑難復(fù)雜案件線索,可以采取省級檢察院自辦、領(lǐng)辦等方式推進辦理。上級檢察院交辦、督辦相關(guān)案件線索后,應(yīng)當定期聽取下級檢察院辦案進展情況匯報,及時幫助解決實際困難,對于確有阻力障礙、辦理進度嚴重滯后的依法提級辦理或指定跨行政區(qū)劃管轄。
二是強化內(nèi)外協(xié)同。檢察機關(guān)無論是督促行政機關(guān)依法履職還是提起民事公益訴訟或支持生態(tài)損害賠償磋商,都是為了修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,這與督察整改各責任主體的目標是一致的。檢察機關(guān)應(yīng)主動向同級黨委、政府匯報溝通參與環(huán)保督察整改工作情況及最高檢部署要求,爭取理解支持。上下級檢察院要共同做好與地方黨委政府的溝通協(xié)調(diào)工作,減少辦案阻力和困難;要加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門的溝通協(xié)作,以聯(lián)席會議、情況通報、線索移送、聯(lián)合督察等機制為抓手,形成環(huán)保督察整改合力;要深入踐行雙贏多贏共贏理念,靈活運用磋商、公開聽證等方式,督促行政機關(guān)主動履職整改;要充分尊重行政機關(guān)保護、監(jiān)管公益的法定職責,做到“不越位、不缺位、不混同”。
三是強化科技運用。中央環(huán)保督察通報的典型案例,普遍具有環(huán)境損害問題突出、涉及范圍廣、情況復(fù)雜等特點。相關(guān)公益訴訟案件的違法事實查明、因果關(guān)系判斷、公益損害結(jié)果量化認定等難度很高,離不開科學技術(shù)的支撐。因此,檢察機關(guān)要強化借助現(xiàn)代科技辦案的意識,引入檢察技術(shù)人員參加辦案組,積極運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、快速檢測設(shè)備、鑒定評估等方式,破解公益訴訟調(diào)查取證難問題。針對環(huán)境損害司法鑒定難、周期長、費用高等問題,靈活采用專家意見等替代方式,確保辦案質(zhì)效。
(作者為最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官? 易小斌)
