近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度基本完備；到2035年，適應新時代生態(tài)文明建設要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。這是在總結(jié)生態(tài)補償機制建設實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對生態(tài)補償制度建設進行系統(tǒng)設計和統(tǒng)籌謀劃，為建立健全生態(tài)補償?shù)摹爸袊Ｊ健贝_定了時間表和路線圖。
生態(tài)補償作為一種以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，綜合運用行政手段、市場手段、法律手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排，是國際上生態(tài)環(huán)境保護的成功經(jīng)驗。經(jīng)過長期實踐探索，尤其是黨的十八大以來密集出臺生態(tài)補償機制建設和試點方案，具有中國特色的生態(tài)補償框架已基本形成。由于我國生態(tài)補償在摸索中不斷發(fā)展，各種機制建立的背景、目標、內(nèi)容存在一定差異，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性還不夠。尤其是在“十四五”規(guī)劃明確提出建設“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化目標的新發(fā)展階段，迫切需要運用好生態(tài)補償這個將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”、促進綠色發(fā)展和均衡發(fā)展的政策工具，建立成熟定型的生態(tài)補償制度。《意見》作為“十四五”開局之年關(guān)于生態(tài)保護補償制度改革的重要文件，對我國的生態(tài)補償制度進行了整體謀劃。
總體上看，《意見》針對生態(tài)補償實踐中遇到的困難和問題，厘清了有效市場與有為政府、分類補償與綜合補償、縱向補償與橫向補償、強化激勵與硬化約束的關(guān)系。提出系統(tǒng)推進、政策協(xié)同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束的生態(tài)保護補償制度改革工作原則；要求從生態(tài)保護成本、提升公共服務保障能力和體現(xiàn)受益者付費原則等3個維度深化改革，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度。
首先，《意見》劃定了生態(tài)保護補償?shù)恼褪袌鰴?quán)責邊界，明確了政府主導有力、社會參與有序、市場調(diào)節(jié)有效的生態(tài)保護補償體制機制。一方面，充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責任的主導作用，以國家和區(qū)域生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標，由國家或上級政府對下級政府或農(nóng)牧民進行生態(tài)保護縱向補償、開展流域橫向生態(tài)保護補償，鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式。另一方面，積極發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償。市場化多元化生態(tài)保護補償路徑更加清晰，強調(diào)受益者付費的原則和責任，通過完善市場交易機制，拓展市場化融資渠道，探索多樣化補償方式發(fā)揮市場機制參與生態(tài)保護補償?shù)淖饔茫ぐl(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。
其次，《意見》統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律和不同生態(tài)環(huán)境要素保護成本，建立了更加科學精準的生態(tài)保護補償分類體系和轉(zhuǎn)移支付測算辦法。在綜合補償方面，強調(diào)綜合考慮生態(tài)保護地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償，進一步完善了分類補償制度，既充分體現(xiàn)補償標準以生態(tài)保護成本為依據(jù)的科學性，又充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，確保生態(tài)保護者得到合理補償。在生態(tài)功能重要區(qū)域的縱向補償方面，提出“引入生態(tài)保護紅線作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度”，更好體現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、多勞多得”的導向作用，可以更加精準地激勵這類地區(qū)提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。
再次，《意見》對加快相關(guān)領(lǐng)域制度建設和體制機制改革作出部署，為深化生態(tài)保護補償制度改革提供堅實的支撐保障?！兑庖姟诽貏e強調(diào)加快推進法治建設，研究制定生態(tài)保護補償條例，形成有法律約束力的規(guī)范體系；完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度；健全考評機制、強化監(jiān)督問責、建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機制；推進稅費調(diào)節(jié)、政府采購、損害賠償?shù)扰涮状胧?，充分發(fā)揮與生態(tài)保護補償政策的協(xié)同推進作用。
總之，《意見》充分體現(xiàn)了我國生態(tài)補償制度建設從分散體現(xiàn)到明確聚焦、補償領(lǐng)域從單因素起步到綜合布局、補償模式從自上而下到多元參與的整體性、系統(tǒng)性特征，是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大改革舉措。需要我們在深刻領(lǐng)會的基礎(chǔ)上，切實抓好貫徹落實，真正建立生態(tài)保護者和受益者之間公平合理、均衡有效的關(guān)系，實現(xiàn)從“綠水青山”向“金山銀山”的價值轉(zhuǎn)化。
?。ㄗ髡撸簠沃颐罚等珖f(xié)常委、中國法學會副會長、清華大學法學院教授）
