近日，《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線 進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）印發(fā)?！锻ㄖ穱@構(gòu)建完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)與約束并舉制度，聚焦堵漏洞、守底線、增動(dòng)力、促規(guī)范，在嚴(yán)守政策底線、完善激勵(lì)政策兩方面提出一系列新規(guī)定新要求。
我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度高，礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、資金缺口大。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府持續(xù)加強(qiáng)政策、資金和技術(shù)投入，有力推動(dòng)了礦山生態(tài)修復(fù)工作。但與此同時(shí)，一些地方在實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中過(guò)度采挖、違規(guī)銷售土石料，甚至打著“生態(tài)修復(fù)”旗號(hào)違法采礦，被執(zhí)法部門查處，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。《通知》的出臺(tái)，旨在進(jìn)一步完善激勵(lì)約束并重的政策體系，建設(shè)多元化投入機(jī)制，促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開(kāi)展。
在嚴(yán)守政策底線堵漏洞方面，《通知》針對(duì)近年來(lái)個(gè)別地方出現(xiàn)的對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目土石料利用政策把握不準(zhǔn)確、修復(fù)項(xiàng)目科學(xué)性合理性不足、項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題，按照“明底線、設(shè)路標(biāo)、嚴(yán)監(jiān)管、防跑偏”的思路，充分銜接現(xiàn)有政策規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化了有關(guān)要求。強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界，細(xì)化明確了土石料合理利用要求，優(yōu)化了礦山生態(tài)修復(fù)方案編報(bào)審查要求，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范土石料處置程序。
此外，從健全預(yù)防機(jī)制、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為的角度，《通知》著重就完善協(xié)同監(jiān)管、壓實(shí)屬地責(zé)任方面做出了相關(guān)規(guī)定，特別是結(jié)合近年來(lái)管理和執(zhí)法實(shí)踐，分別明確了礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用過(guò)程中的4種主要違法情形和3種主要違規(guī)情形。
在完善激勵(lì)政策促進(jìn)資源綜合利用方面，《通知》圍繞推動(dòng)構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)新機(jī)制，進(jìn)一步加大政策供給，推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)同彰顯?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，將加強(qiáng)礦區(qū)資源綜合利用、促進(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用、暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道。
自然資源部將進(jìn)一步做好相關(guān)政策解讀，引導(dǎo)地方準(zhǔn)確把握《通知》及相關(guān)文件精神，推動(dòng)新時(shí)期礦山生態(tài)修復(fù)工作提質(zhì)增效，以高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知
自然資辦發(fā)〔2024〕39號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局:
為推動(dòng)落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）、《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)），充分發(fā)揮激勵(lì)政策的正向引導(dǎo)作用，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范管理，著力解決歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中過(guò)度采挖、違規(guī)銷售土石料等問(wèn)題，確保礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)范有序開(kāi)展，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。
一、嚴(yán)格礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目管理邊界
（一）準(zhǔn)確界定礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目性質(zhì)。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目要以治理受損地質(zhì)環(huán)境、復(fù)墾利用損毀土地、恢復(fù)重建生態(tài)系統(tǒng)，改善礦區(qū)及周邊人居環(huán)境，提升生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)及服務(wù)能力為核心目標(biāo)。不得將工程建設(shè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、煤田（層）滅火排險(xiǎn)項(xiàng)目等“包裝”成礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施。
?。ǘ├迩迳鷳B(tài)修復(fù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)管理邊界。采礦損毀土地復(fù)墾修復(fù)堅(jiān)持宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建，對(duì)擬保留用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的存量采礦用地（包括義務(wù)人滅失且國(guó)土變更調(diào)查地類認(rèn)定為“采礦用地”的歷史遺留廢棄采礦用地，以及存在義務(wù)人且已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的采礦用地,下同），不再設(shè)立生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，按照建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)并依法履行相關(guān)審批程序。對(duì)于經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)用砂石料以及非砂石類生產(chǎn)礦山在其礦區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生砂石料等情形中涉及對(duì)外銷售的，按照工程建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)用砂石料等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
二、明確合理利用土石料的要求
?。ㄈ﹫?jiān)持科學(xué)合理原則。要按照“必要合理”“影響最小化”要求，在保障地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定、有利于生態(tài)修復(fù)工程施工和后期自然恢復(fù)前提下，嚴(yán)格控制新采挖范圍和新產(chǎn)生土石料（指只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土）數(shù)量，防止過(guò)度治理對(duì)地形地貌、植被水體等造成新的破壞。項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)現(xiàn)存廢棄采坑底部區(qū)域原則上不得進(jìn)行新的采挖，修復(fù)后采坑底部標(biāo)高不得低于修復(fù)前最低標(biāo)高。對(duì)于確有必要進(jìn)行削坡減荷、危巖清理的，應(yīng)由具備相應(yīng)地質(zhì)災(zāi)害防治資質(zhì)單位進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估論證和工程設(shè)計(jì)后實(shí)施。
?。ㄋ模﹥?yōu)化方案編報(bào)審查要求。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目不單獨(dú)編制土石料利用方案，有關(guān)土石料利用情況納入礦山生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行專章說(shuō)明?？h級(jí)自然資源主管部門應(yīng)組織編制礦山生態(tài)修復(fù)方案，細(xì)化工程設(shè)計(jì)，合理確定原地遺留土石料量和新產(chǎn)生土石料量、用于本修復(fù)工程數(shù)量以及對(duì)外銷售數(shù)量。涉及土石料對(duì)外銷售的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)，須經(jīng)縣級(jí)人民政府同意，報(bào)上一級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施。各地可根據(jù)項(xiàng)目投資額度、土石料對(duì)外銷售數(shù)量等情況，對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)進(jìn)行提級(jí)審查。經(jīng)審查同意的礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)原則上不得調(diào)整，因?qū)嵤┉h(huán)境和條件發(fā)生重大變化確需調(diào)整的，按原程序報(bào)批。調(diào)整內(nèi)容涉及的工程應(yīng)當(dāng)立即停工，待批準(zhǔn)后再行實(shí)施，不得邊報(bào)批、邊施工。
（五）嚴(yán)格土石料處置程序。按照礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程，確有剩余的可進(jìn)行對(duì)外銷售。凡涉及剩余土石料對(duì)外銷售的，均應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)體系進(jìn)行，不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售或以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益均應(yīng)納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，實(shí)行“收支兩條線”管理，并保障土石料收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)。
三、發(fā)揮激勵(lì)措施綜合效用
（六）加強(qiáng)礦區(qū)資源綜合利用。推動(dòng)廢石、煤矸石、尾礦等采選活動(dòng)產(chǎn)生的一般礦業(yè)固體廢棄物在生態(tài)修復(fù)工程中的生態(tài)化利用，在嚴(yán)格污染風(fēng)險(xiǎn)管控、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、確保環(huán)境安全前提下，鼓勵(lì)用于土壤改良、采坑及塌陷區(qū)回填等。鼓勵(lì)礦區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物等就地利用。對(duì)現(xiàn)狀為廢棄礦山、經(jīng)科學(xué)論證后具備重新設(shè)置采礦權(quán)條件的，應(yīng)依法依規(guī)辦理采礦權(quán)出讓、登記審批。
?。ㄆ撸┐龠M(jìn)礦區(qū)土地資源盤活利用。各地在編制縣、鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要充分考慮本行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局用地需求、礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、自然地理?xiàng)l件等因素，因地制宜確定礦區(qū)土地復(fù)墾利用方向。在確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)不突破，且符合國(guó)土空間總體規(guī)劃布局優(yōu)化方向的前提下，對(duì)擬保留用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的存量采礦用地，可按程序納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并優(yōu)先納入土地儲(chǔ)備庫(kù)。礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地等需要空間置換和布局優(yōu)化的，可納入礦山生態(tài)修復(fù)方案一并依法審批;涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定辦理。在確保調(diào)整后本行政區(qū)域內(nèi)各地類面積基本穩(wěn)定的前提下，允許礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)復(fù)墾修復(fù)新增耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地按規(guī)定認(rèn)定地類后，用于占補(bǔ)平衡。
（八）暢通指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道。各地要全面落實(shí)采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等政策，結(jié)合實(shí)際完善工作制度、細(xì)化管理要求，推動(dòng)新增和騰退指標(biāo)合理使用。鼓勵(lì)地方積極探索拓展存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)新增農(nóng)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用渠道，將存量采礦用地復(fù)墾修復(fù)為林地、濕地，按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》,經(jīng)年度國(guó)土變更調(diào)查變更為林地、濕地后，可按有關(guān)規(guī)定認(rèn)定用于林地、濕地占補(bǔ)平衡，根據(jù)修復(fù)面積給予用林定額和濕地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。
四、建立健全防控機(jī)制
?。ň牛?qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。地方各級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管與督察執(zhí)法協(xié)同配合，建立完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督檢查信息共享機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止，增強(qiáng)工作合力，提升監(jiān)管效能。要探索建立誠(chéng)信檔案和信用評(píng)價(jià)制度，將從事礦山生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的單位和個(gè)人違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息公示系統(tǒng)并實(shí)施信用懲戒。要進(jìn)一步暢通公眾監(jiān)督和舉報(bào)渠道，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。
?。ㄊ簩?shí)屬地責(zé)任?？h級(jí)自然資源主管部門要認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目組織實(shí)施主體責(zé)任，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目承擔(dān)單位和施工單位，建立健全項(xiàng)目合同管理制度，在相關(guān)合同中明確土石料利用要求、各方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等。要強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施全生命周期監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、審計(jì)、驗(yàn)收等制度。市級(jí)自然資源主管部門要督促縣級(jí)自然資源主管部門履行主體責(zé)任，加強(qiáng)方案實(shí)施、土石料對(duì)外銷售等監(jiān)督管理。省級(jí)自然資源主管部門要結(jié)合實(shí)際細(xì)化相關(guān)要求，加強(qiáng)對(duì)市、縣工作的監(jiān)督指導(dǎo)。
五、嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為
?。ㄊ唬┟鞔_違法違規(guī)認(rèn)定情形。由縣級(jí)（含）以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開(kāi)采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，有下列情形之一的，認(rèn)定為違法采礦行為：①未按規(guī)定履行項(xiàng)目立項(xiàng)程序，采挖土石料或其他礦產(chǎn)資源；②經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，超出批準(zhǔn)范圍（含平面和高程）采挖土石料；③經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，剩余土石料銷售收入由施工方或項(xiàng)目方占有；④經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，施工方或項(xiàng)目方將剩余土石料以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置。有下列情形之一的，認(rèn)定為違規(guī)處置土石料行為：①經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，雖按照方案及其工程設(shè)計(jì)施工，并將剩余土石料納入公共資源交易平臺(tái)體系處置、銷售收入全額納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，但土石料銷售數(shù)量超出方案及其工程設(shè)計(jì)規(guī)定數(shù)量；②經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，剩余土石料銷售收入雖全額納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，但未納入公共資源交易平臺(tái)體系處置；③經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，剩余土石料雖納入公共資源交易平臺(tái)體系處置，但銷售收入未全額納入本級(jí)政府財(cái)政賬戶、未實(shí)施“收支兩條線”。
?。ㄊ﹪?yán)肅查處整改違法違規(guī)行為。各級(jí)自然資源主管部門對(duì)涉嫌違法采礦、違規(guī)處置土石料等行為，要組織調(diào)查核實(shí)，查證屬實(shí)的要及時(shí)制止，對(duì)違法采礦問(wèn)題嚴(yán)肅查處，對(duì)違規(guī)處置土石料問(wèn)題糾正整改。涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任;涉嫌職務(wù)違紀(jì)違法的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。對(duì)以生態(tài)修復(fù)等各類名義違法采礦、嚴(yán)重破壞生態(tài)問(wèn)題，將作為督察內(nèi)容納入國(guó)家自然資源督察。部將針對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題突出地區(qū)，綜合運(yùn)用公開(kāi)通報(bào)、集中約談、掛牌督辦等手段，督促問(wèn)題整改到位。
各地要結(jié)合實(shí)際研究出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或辦法，加強(qiáng)跟蹤評(píng)估并及時(shí)完善，確保有關(guān)要求和政策措施落地見(jiàn)效。工作中遇有重大問(wèn)題及時(shí)報(bào)部。
自然資源部辦公廳
2024年7月31日
