“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（以下簡稱“昆蒙框架”）在2022年《生物多樣性公約》（以下簡稱《公約》）第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議上正式通過，開啟了全球生物多樣性保護(hù)的新征程。而今，距通過“昆蒙框架”已一年有余，落實(shí)“昆蒙框架”成為COP15后全球生物多樣性治理關(guān)注的重心，而資金投入是落實(shí)這一全球目標(biāo)的支點(diǎn)與短板。巨大的資金缺口既是“愛知目標(biāo)”在全球范圍內(nèi)執(zhí)行不力的主要原因之一，也是COP15之后國際社會不得不面對的挑戰(zhàn)。
在不久前結(jié)束的《公約》執(zhí)行問題附屬機(jī)構(gòu)第四次會議（SBI-4）上，關(guān)于資源調(diào)動與資金機(jī)制議題的談判困難重重，締約方立場在關(guān)鍵問題上出現(xiàn)兩極分化。與此同時(shí)，中國生態(tài)環(huán)境部同聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國多邊信托基金辦公室共同簽署有關(guān)合作協(xié)議，正式啟動了昆明生物多樣性基金（以下簡稱“昆明基金”）。在亟待彌補(bǔ)資金缺口的當(dāng)下，昆明基金的正式啟動無疑為因資金問題而陷入僵局的談判注入了新動能，也為廣大發(fā)展中國家締約方注入了信心和力量。
昆明基金有望撬動更多生物多樣性領(lǐng)域國際資金
生物多樣性資金從來源上大體可劃分為國際資金與國內(nèi)資金、公共資金與私營部門資金。根據(jù)“昆蒙框架”行動目標(biāo)19，需“根據(jù)《公約》第 20 條，以有效、及時(shí)和容易獲得的方式逐步大幅增加所有來源的財(cái)務(wù)資源量，包括國內(nèi)、國際、公共和私人資源”，同時(shí)也明確提出要“增加從發(fā)達(dá)國家和自愿承擔(dān)發(fā)達(dá)國家締約方義務(wù)的國家流向發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的與生物多樣性有關(guān)的國際資金總量，包括海外發(fā)展援助，到2025年每年至少達(dá)到200億美元，到2030年每年至少達(dá)到300億美元”。
2025年這一時(shí)間截點(diǎn)已近在眼前，SBI-4期間眾多發(fā)展中國家締約方對于行動目標(biāo)19的緩慢進(jìn)展表示遺憾，敦促發(fā)達(dá)國家履行其出資承諾，彌補(bǔ)生物多樣性資金缺口。與此相對，發(fā)達(dá)國家締約方則強(qiáng)調(diào)需從包括國內(nèi)和私營部門在內(nèi)的所有來源調(diào)動資源，并尋找創(chuàng)新性方式來彌補(bǔ)資金缺口。盡管“昆蒙框架”要求從包括國內(nèi)和私營部門在內(nèi)的所有來源調(diào)動資源，但目前在全球范圍內(nèi)仍缺乏有效的市場機(jī)制來支持將保護(hù)生物多樣性價(jià)值的行為轉(zhuǎn)化為收益，難以引導(dǎo)大規(guī)模私營部門資金流入，導(dǎo)致私營部門資金無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模增長，加之許多發(fā)展中國家締約方不具備調(diào)動國內(nèi)資金的條件，國際公共資金仍是當(dāng)前發(fā)展中國家獲取生物多樣性保護(hù)資金的主要形式。總體而言，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家的實(shí)際出資行動無法滿足非洲、拉加集團(tuán)等發(fā)展中國家締約方對于充分、可預(yù)測、及時(shí)的國際資金的訴求。
在此背景下，昆明基金以無償援助方式為主的資助模式，支持發(fā)展中國家落實(shí)“昆蒙框架”所需的信息交流、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)，中國政府的15億元人民幣資金承諾既是對發(fā)展中國家訴求的正面回應(yīng)，也是“自愿承擔(dān)發(fā)達(dá)國家締約方義務(wù)”的表率，將對發(fā)達(dá)國家締約方和其他有能力的締約方增加國際資金投入起到帶動作用。昆明基金旨在以全社會參與的方式促進(jìn)“昆蒙框架”在區(qū)域、國家和地方等層面的成功實(shí)施，將帶來全球各方對生物多樣性事業(yè)更大的關(guān)注和更多的資金支持，有望成為推動各國、企業(yè)及機(jī)構(gòu)投資生物多樣性的催化劑。
昆明基金將在一定程度上滿足締約方對于GEF之外資金機(jī)制的期待
此次SBI-4的另一重大分歧在于是否應(yīng)繼續(xù)將全球環(huán)境基金（GEF）作為《公約》資金機(jī)制，以及是否有必要在締約方大會下另建一新的基金。非洲集團(tuán)、拉加集團(tuán)等明確提出GEF屬于《公約》生效之初暫定的臨時(shí)資金機(jī)制，不符合《公約》第20、21條對長期資金機(jī)制的要求，敦促新建一個(gè)完全受締約方大會領(lǐng)導(dǎo)的專門的全球生物多樣性基金（Global Biodiversity Fund）。發(fā)達(dá)國家締約方則對此持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為GEF及在其之下建立的全球生物多樣性框架基金（GBFF）足以承擔(dān)《公約》資金機(jī)制的職能。
GEF在全球生物多樣性資金鏈中一直占據(jù)主體地位，盡管GEF第八增資期（GEF-8）所承諾的生物多樣性供資相比GEF-7增加了61.53%（達(dá)19.19億美元），但因許多締約方對GEF的時(shí)效性、公平性、透明度、支持力度、運(yùn)作方式、項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)等存有不滿，并不認(rèn)可其官方資金機(jī)制地位。
就目前形勢而言，盡管部分發(fā)展中國家要求新建資金機(jī)制的意愿十分強(qiáng)烈，但因缺少發(fā)達(dá)國家締約方支持，新建全球生物多樣性基金暫不具備可行性。當(dāng)下更為切合實(shí)際的方案應(yīng)是繼續(xù)開展針對《公約》理想資金機(jī)制的研究與討論，并根據(jù)締約方訴求，為理想的資金機(jī)制制定可落地的具體標(biāo)準(zhǔn)。
昆明基金的適時(shí)啟動，在一定程度上緩解了發(fā)展中國家對于現(xiàn)有資金機(jī)制的不滿及因此帶來的南北兩極分化局面。相比GEF，昆明基金具有申請周期短、管理較為靈活的特點(diǎn)，并且昆明基金通過國家驅(qū)動的方法設(shè)計(jì)和選擇項(xiàng)目，可確保項(xiàng)目符合并支持受援助國家優(yōu)先事項(xiàng)，這些優(yōu)勢部分滿足了發(fā)展中國家締約方對于資金機(jī)制的期待。作為設(shè)立在聯(lián)合國系統(tǒng)下的多邊基金，昆明基金可與GEF、GBFF等《公約》現(xiàn)有資金機(jī)制密切配合、相互補(bǔ)充，在締約方就資金機(jī)制達(dá)成一致之前發(fā)揮好調(diào)動國際資金的關(guān)鍵作用。與此同時(shí)，昆明基金的運(yùn)行也將為締約方對《公約》理想資金機(jī)制的討論提供更多參考。
“昆蒙框架”的達(dá)成由不懈的談判所鋪就，來之不易的成果更需要國際社會采取務(wù)實(shí)舉措，將雄心轉(zhuǎn)化為行動，昆明基金無疑是其中典范。今年10月，即將迎來“昆蒙框架”達(dá)成后首屆締約方大會，屆時(shí)，將審查締約方完成修訂或更新國家生物多樣性戰(zhàn)略與行動計(jì)劃（NBSAP）和國家目標(biāo)的情況，見證各締約方為實(shí)現(xiàn)“昆蒙框架”而做出的國家承諾。此外，還有包括監(jiān)測框架指標(biāo)、遺傳資源數(shù)字序列信息的獲取與惠益分享機(jī)制等一系列問題亟待商定。在需要將承諾轉(zhuǎn)化為行動的當(dāng)下，昆明基金的啟動恰逢其時(shí)，相信這一來自中國政府的主席國貢獻(xiàn)將為“昆蒙框架”實(shí)施進(jìn)程注入更多確定性和正能量。
（作者系生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心副主任 李永紅）
