標題：兩部流域?qū)ｉT法律護航一江清水、保衛(wèi)大河安瀾
為“江河戰(zhàn)略”提供法治保障
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大江大河，需要法治保障。十三屆全國人大常委會先后通過長江保護法、黃河保護法兩部流域?qū)ｉT法律，這不僅是推進國家“江河戰(zhàn)略”法治化的重要成果，也反映了江河治理在制度、觀念和策略等各方面的全要素轉(zhuǎn)變，為長江流域和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障。
“繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國家的‘江河戰(zhàn)略’就確立起來了。”2021年10月，習近平總書記在主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會時指出。
十三屆全國人大常委會先后通過長江保護法、黃河保護法兩部流域?qū)ｉT法律。流域?qū)ｉT立法對江河治理有什么重要意義？兩部法律各有何特點？如何讓流域?qū)ｉT法律更好地實施？
以最嚴格制度最嚴密法治保護江河
重慶市萬州區(qū)長江大橋北橋頭，草青樹綠，一派郁郁蔥蔥的景象。這里曾是一家化工廠。為了貫徹落實長江保護法，萬州區(qū)關停了這家工廠，并實施了廠區(qū)土壤修復治理工程。2015年以來，萬州區(qū)未新增1家化工企業(yè)，并關停了長江岸線1公里范圍內(nèi)的化工企業(yè)。這是長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展取得積極成效的生動縮影。
2016年，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。4年后，2020年12月26日，《中華人民共和國長江保護法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日起施行。
為長江保護立法，全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策部署，用兩年時間完成起草審議工作，其中兩次向社會公布草案全文征求意見建議。
2022年12月28日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告顯示，長江流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高，2021年長江流域國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達97.1%，長江干流水質(zhì)連續(xù)兩年達到Ⅱ類標準，長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟總量占全國比重達46.6%。同時，組織開展長江干流岸線利用項目清理整治，累計清理整治違法違規(guī)項目2441個。推進河湖“清四亂（亂占、亂采、亂堆、亂建）”常態(tài)化規(guī)范化，2021年清理整治長江流域“四亂”問題1.4萬個。
2021年，《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。僅1年之后，2022年10月30日，《中華人民共和國黃河保護法》經(jīng)全國人大常委會會議表決通過，并將自2023年4月1日起施行。黃河保護法共11個章節(jié)122條，反映了黃河流域的突出特點，形成了有效保護黃河的法律制度體系。
“長江保護法突出共抓大保護、不搞大開發(fā)，把保護和修復長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置；黃河保護法落實重在保護、要在治理的要求，量水而行、節(jié)水為重，通過做好水文章，堅定走綠色可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路?！蔽錆h大學法學院教授秦天寶介紹，長江保護法和黃河保護法這兩部流域?qū)ｉT立法以最嚴格制度最嚴密法治保護長江黃河，推動“江河戰(zhàn)略”實現(xiàn)良法善治。
統(tǒng)籌協(xié)作機制助力齊抓共管系統(tǒng)治理
在長江上游，川渝兩地已成立川渝河長制聯(lián)合推進辦公室，通過加強跨界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，攜手共筑長江上游生態(tài)屏障；在長江中游，湖北、江西、湖南三省共同簽署了《長江中游三省推進“一江兩湖”系統(tǒng)治理合作協(xié)議》，推進“一江兩湖”系統(tǒng)治理合作事項；在長三角地區(qū)，上海、江蘇、浙江、安徽四地在立法、執(zhí)法、司法等方面緊密協(xié)作、形成合力，實現(xiàn)長江口禁捕執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)化、高質(zhì)量辦理跨域案件、健全監(jiān)管長效機制……如今，長江流域各地普遍建立起各類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，協(xié)同推進對長江流域治理的“共抓大保護”。
長江保護法規(guī)定，長江流域相關地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制，協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復。黃河保護法規(guī)定，黃河流域省、自治區(qū)可以根據(jù)需要，建立省級協(xié)調(diào)機制，組織、協(xié)調(diào)推進本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展工作。
“統(tǒng)籌協(xié)作”既是兩部流域性專門法律的亮點所在，也是助力齊抓共管系統(tǒng)治理的法治之策。
在長江保護法實施之前，可以適用于長江流域保護的法律法規(guī)有多部，比如，在法律層面有水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等“涉水四法”；在行政法規(guī)層面有長江河道采砂管理條例、太湖流域管理條例等。但這些不同層級的立法的體系性、整體性、協(xié)同性不強。
“我們曾對涉及長江流域的法律法規(guī)進行過事權(quán)梳理，發(fā)現(xiàn)各種法律法規(guī)大多授權(quán)中央和省級地方政府，中央層面分屬10多個部委，有70多項職權(quán)，地方分屬10多個省級政府，有100多項職權(quán)。這些法律法規(guī)在實施中，既有‘法律打架’，也有‘依法打架’等問題。這些問題在黃河流域治理中也同樣存在。”中國法學會副會長呂忠梅說，長江和黃河流域是獨特而完整的復雜巨型系統(tǒng)：地域上橫跨我國東中西三部，范圍廣、人口眾多、有著獨特的生態(tài)系統(tǒng)，同時各區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異大。這些特征，導致了一般性的涉水法律，或者涉及流域局部、單項的法律法規(guī)無法妥善處理流域保護的系統(tǒng)性和整體性問題。
“長江保護法和黃河保護法對涉及多個領域、多個部門、多個地方的流域治理工作進行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)性體制機制設計?！眳沃颐氛f，這既破除條塊分割、各自為政、重復建設的弊端，又通過明確中央各部門及地方各級人民政府的具體職責，促進長江和黃河流域的協(xié)同共治、融合發(fā)展。
讓江河生態(tài)“含綠量”提升流域發(fā)展“含金量”
長江保護法和黃河保護法中，都同時明確規(guī)定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的根本原則。這要求在對長江和黃河的治理中，必須正確處理發(fā)展與保護的關系，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，讓江河生態(tài)“含綠量”提升流域發(fā)展“含金量”。
長江保護法實施以來，通過促進綠色轉(zhuǎn)型、推進綠色發(fā)展，長江流域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高。全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告指出，各地各部門堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動減污降碳協(xié)同增效，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動沿江省市創(chuàng)建209家國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，聚焦集成電路、生物醫(yī)藥、工程機械、軌道交通裝備、高端紡織等優(yōu)勢領域，培育有國際競爭力的先進制造業(yè)集聚集群發(fā)展。
“黃河流域生態(tài)破壞問題之所以長期得不到徹底解決，除與黃河流域的自然環(huán)境相關外，也與該流域經(jīng)濟和社會發(fā)展水平較低、對黃河的過度開發(fā)利用有著密不可分的關系。因此，為了有效解決黃河流域的生態(tài)問題，還應在提高黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展水平方面下功夫。”天津大學法學院講席教授孫佑海說，黃河保護法規(guī)定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設等制度措施，體現(xiàn)了只有實現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，才能真正保護好黃河流域生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略思維。
“法律的生命力在于實施。未來在實施長江保護法和黃河保護法的過程中，應在國家流域協(xié)調(diào)機制和地方協(xié)作機制的原則規(guī)定下，進一步探索流域治理管理體制機制創(chuàng)新，特別是明晰國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、流域管理機構(gòu)和省際河湖長聯(lián)席會議之間的關系以及具體職能分工和具體的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作方式，確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力?！鼻靥鞂毥ㄗh，同時關注流域執(zhí)法和司法過程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新情況新問題，研究流域范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法和司法標準與尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產(chǎn)品、涉水土流失等環(huán)境資源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創(chuàng)新。
