北京時間2月9日，歐洲議會環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會（ENVI）正式通過了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的協(xié)議，確定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，又稱“碳關(guān)稅”）將從2026年1月正式起征。如何看待歐盟碳關(guān)稅？其實施會對我國帶來哪些影響？如何應(yīng)對？本報記者采訪了中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員王謀。
王謀，中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員，現(xiàn)任中國社科院生態(tài)文明研究所可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任，同時兼任《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“卡托維茲專家委員會”委員，聯(lián)合國開發(fā)計劃署“2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化平臺”咨詢委員，《中國城市與環(huán)境研究》英文期刊執(zhí)行主編，中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書長，研究領(lǐng)域包括應(yīng)對氣候變化政策措施、區(qū)域低碳發(fā)展戰(zhàn)略、聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化實施等。2010年起參加中國政府《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判代表團(tuán)，負(fù)責(zé)“應(yīng)對措施”議題談判，該議題覆蓋“碳關(guān)稅”“公正轉(zhuǎn)型”以及“經(jīng)濟(jì)多樣化轉(zhuǎn)型發(fā)展”等內(nèi)容。
歐盟碳關(guān)稅是對全球氣候治理多年來形成的締約方協(xié)商一致原則的挑戰(zhàn)，其實質(zhì)是單邊貿(mào)易壁壘。
中國環(huán)境報：歐洲議會環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會日前正式通過了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的協(xié)議，確定碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（又稱“碳關(guān)稅”）將從2026年正式起征，如何看待這一協(xié)議？
王謀：歐盟碳關(guān)稅從發(fā)起到規(guī)則制定再到未來實施都是歐盟的單方行為，與 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際法等存在沖突。
世貿(mào)組織框架下，關(guān)于碳關(guān)稅一直存在爭議，支持和限制碳關(guān)稅實施似乎都能找到一些解釋的空間，碳關(guān)稅實施是否違反WTO規(guī)則具有一定的模糊性。但是，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》明確強(qiáng)調(diào)了各國在全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程中承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，歐盟碳關(guān)稅方案要求各國承擔(dān)完全一致的碳價成本，是對“共區(qū)原則”的否認(rèn)和挑戰(zhàn)?！栋屠鑵f(xié)定》下，幾乎所有主要經(jīng)濟(jì)體都提出了減排目標(biāo)，也就是履行了全球氣候治理的責(zé)任和義務(wù)，歐盟也是《巴黎協(xié)定》締約方之一，一旦達(dá)成協(xié)定，各方也就是相應(yīng)接受了其他國家的行動承諾，達(dá)成了共識。但在《巴黎協(xié)定》之外，歐盟又要單獨實施碳關(guān)稅，無疑是對《巴黎協(xié)定》多方共識的背離，其碳關(guān)稅措施的單邊屬性更是對全球氣候治理多年來形成的締約方協(xié)商一致原則的挑戰(zhàn)。其本質(zhì)是轉(zhuǎn)移應(yīng)對氣候變化所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)迫或間接導(dǎo)致發(fā)展中國家承擔(dān)不合理減排義務(wù)，對發(fā)展中國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成障礙。因此，無論是從維護(hù)多邊主義的角度看，還是從維護(hù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際法的角度看，我們都應(yīng)立場堅定地反對歐盟碳關(guān)稅的制定和實施。
中國環(huán)境報：一些歐盟國家認(rèn)為，實施減排政策后，其可能因為歐盟域內(nèi)征收碳排放稅增加成本，降低國際競爭力，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等負(fù)面影響。這是歐盟推行碳關(guān)稅最主要的理由。這種觀點，您怎么看待？
王謀：由于實施比較嚴(yán)格的環(huán)境管制，導(dǎo)致歐盟企業(yè)稅負(fù)較重，從而降低國際競爭力，甚至導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)外遷到環(huán)境管制較松的國家，出現(xiàn)碳泄漏，這都是發(fā)達(dá)國家推行碳關(guān)稅的主要借口，表面上看似有理，但從發(fā)達(dá)國家歷史排放責(zé)任以及實證研究等多方面綜合分析，這些看似合理的借口，并不能構(gòu)成歐盟等發(fā)達(dá)國家實施碳關(guān)稅的理由。
發(fā)達(dá)國家通過先期大量溫室氣體排放，已經(jīng)積累了先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)施、管理方式以及研發(fā)資金，其競爭力和全球領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該依靠不斷創(chuàng)新技術(shù)、改進(jìn)生產(chǎn)和管理方式，提高生產(chǎn)效率、能源利用效率，從而提升碳生產(chǎn)力，推動全球技術(shù)升級，并在全球技術(shù)升級的過程中獲得競爭優(yōu)勢。而不應(yīng)是故步自封，通過設(shè)計貿(mào)易措施等政策壁壘，鞏固其競爭力，這種做法不符合人類社會可持續(xù)發(fā)展的要求，更不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對氣候變化及其不利影響”的約定，使發(fā)展中國家承擔(dān)了不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會代價。
一些發(fā)達(dá)國家擔(dān)心，在發(fā)展中國家尚未推行減排措施的情形下，發(fā)達(dá)國家實施減排措施將導(dǎo)致其碳密集型行業(yè)向外轉(zhuǎn)移，致使發(fā)達(dá)國家實施減排政策無法取得實效。應(yīng)該說，影響產(chǎn)業(yè)布局和制造業(yè)投資的因素很多，環(huán)境管制政策是其中之一，但相比市場規(guī)模、需求增長預(yù)期以及產(chǎn)業(yè)鏈體系、工資水平、土地價格等因素，未必能成為決定性因素。IPCC報告、世界銀行等實證研究也說明，盡管發(fā)達(dá)國家實施了溫室氣體總量減排相關(guān)的政策措施，并沒有充分證據(jù)顯示這些政策措施導(dǎo)致全球碳密集型產(chǎn)業(yè)格局的大調(diào)整，發(fā)達(dá)國家相關(guān)行業(yè)因為減緩氣候變化措施，導(dǎo)致競爭力下降而向發(fā)展中國家發(fā)生轉(zhuǎn)移。由此可見，發(fā)達(dá)國家關(guān)于推行碳關(guān)稅的幾個主要考慮不能構(gòu)成其實施碳關(guān)稅的理由。
長期來看，氣候友好型技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，才是既滿足碳排放約束又能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本解決途徑，作為資金、技術(shù)皆備的發(fā)達(dá)國家責(zé)無旁貸。發(fā)達(dá)國家應(yīng)該積極探索綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展路徑，并將發(fā)展經(jīng)驗外溢到發(fā)展中國家，從而推動全球綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過推行單邊貿(mào)易政策、設(shè)置貿(mào)易壁壘的方式，對改進(jìn)發(fā)達(dá)國家內(nèi)部資源利用效率和全球應(yīng)對氣候變化的合作都沒有好處，還有引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)的潛在風(fēng)險。
雖然目前碳關(guān)稅提案只是針對部分行業(yè)和出口產(chǎn)品，但如果征稅行業(yè)和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，或者其他國家紛紛效仿或聯(lián)合實施碳關(guān)稅，將擴(kuò)大甚至數(shù)倍地增加碳關(guān)稅產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響。
中國環(huán)境報：歐盟碳關(guān)稅一旦實施，將對我國帶來哪些經(jīng)濟(jì)影響？
王謀：歐盟是中國第二大商品出口市場, 2021年中國對歐盟的商品出口額占中國商品出口總額的15. 43%，碳關(guān)稅實施可能對中國造成顯著影響。
我們用目前最新的結(jié)合經(jīng)濟(jì)普查資料編制的投入產(chǎn)出表（2018），以及2018年的進(jìn)出口數(shù)據(jù)和能源消費數(shù)據(jù)進(jìn)行了測算，中國對歐盟出口商品的“直接+間接”碳排放總量為 8059. 370萬噸，其中中國對歐盟出口的碳關(guān)稅涉及的行業(yè)“直接+間接”碳排放占比為19. 091%，最近幾年的數(shù)據(jù)變化不大。
具體行業(yè)方面，中國對歐盟的電力出口為零，因此電力行業(yè)不存在對歐盟出口的碳排放。其他行業(yè)中，中國對歐盟出口的化學(xué)品的“直接+間接”碳排放最多，達(dá)到501. 994萬噸，占中國對歐盟出口“直接+間接”碳排放總量的6. 229%，其次是鋼鐵和聚合物，分別為474. 557萬噸、399. 058萬噸，鋁、化肥、水泥等行業(yè)較少，分別為159. 652萬噸、2. 780萬噸、0. 551萬噸。如果以70歐元/噸碳即80美元/噸碳作為基本碳價計算，歐盟碳關(guān)稅措施將可能對中國征收12. 309億美元的碳關(guān)稅。
中國環(huán)境報：在過渡期結(jié)束以后，征稅范圍可能增加進(jìn)口產(chǎn)品在其生命周期上游的碳排放即對進(jìn)口產(chǎn)品的隱含碳排放進(jìn)行征稅，如果考慮到產(chǎn)品上游的碳排放，我國將會被征收多少碳稅？
王謀：如果考慮行業(yè)上游產(chǎn)品的碳排放，2018年中國對歐盟出口的隱含碳排放總量為4.242億噸，占到中國出口隱含碳排放總額的13.32%，其中可能受到CBAM方案影響的隱含碳排放為4618. 507萬噸，占中國對歐盟出口隱含碳排放的10.9%。如果以80美元/噸碳計算，中國可能被歐盟征收36.948億美元的碳關(guān)稅?？梢钥吹?，如果考慮上游產(chǎn)品碳排放，需要交納的碳稅將是征收范圍只涉及“直接+間接”排放碳關(guān)稅的3倍多。
中國環(huán)境報：征稅范圍越寬，是否意味著給中國帶來的出口損失越大？
王謀：的確如此。雖然目前碳關(guān)稅提案只對我國部分碳密集型行業(yè)和產(chǎn)品產(chǎn)生影響，但如果征稅行業(yè)和范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到機(jī)械、服裝等領(lǐng)域，或者其他發(fā)達(dá)國家紛紛效仿或與歐盟形成碳關(guān)稅同盟，對我國制造業(yè)出口的影響將成倍放大，對部分出口行業(yè)直接經(jīng)濟(jì)影響和間接社會影響都將比較明顯。在征收碳關(guān)稅的情況下，發(fā)展中國家雖然可以通過支付更高額度的關(guān)稅實現(xiàn)出口，但實際上可能嚴(yán)重影響出口行業(yè)的利潤率，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)、企業(yè)國際競爭力的大幅下降，進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)的重大調(diào)整，甚至?xí)绊懶袠I(yè)的正常和可持續(xù)發(fā)展。
積極關(guān)注歐盟碳關(guān)稅及其未來發(fā)展趨勢，并評估其可能對中國整體及各行業(yè)的影響，對其進(jìn)展做到心中有數(shù)。同時，從政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等層面系統(tǒng)應(yīng)對。
中國環(huán)境報：面對歐盟碳關(guān)稅，我國該如何應(yīng)對？
王謀：首先要積極動態(tài)關(guān)注并評估影響。歐盟碳關(guān)稅是一種單邊措施，這意味著歐盟不需要與其他國家進(jìn)行磋商就可決定碳關(guān)稅方案的所有內(nèi)容。我們要積極關(guān)注，并評估其可能對中國整體及各行業(yè)的影響，對其進(jìn)展做到心中有數(shù)。同時，從政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等層面系統(tǒng)應(yīng)對。
政治層面上，旗幟鮮明反對單邊措施，推動建立多邊協(xié)調(diào)機(jī)制。碳關(guān)稅問題是在全球協(xié)作應(yīng)對氣候變化的多邊進(jìn)程中產(chǎn)生的問題，必然需要在多邊進(jìn)程中協(xié)商解決?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》談判中“應(yīng)對措施”議題為碳關(guān)稅問題多邊協(xié)商提供了平臺和機(jī)制，中國可據(jù)此要求歐盟在聯(lián)合國平臺下與其他國家保持對話和溝通，避免采取單邊措施。歐盟推動單邊貿(mào)易措施并不得人心，中國可聯(lián)合其他國家推動建立多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，共同反對歐盟碳關(guān)稅單邊措施。
經(jīng)濟(jì)層面上。歐盟推進(jìn)碳關(guān)稅單邊措施，其規(guī)則必然有利于歐盟，未必考慮中國等發(fā)展中國家權(quán)益，如果中國完全陷入與歐盟辯論、對話具體實施規(guī)則，則會陷入歐盟引導(dǎo)的話題設(shè)置和對話邏輯。我國可著力研究對等反制計劃，主動引導(dǎo)話題設(shè)置，可以考慮跳出氣候治理領(lǐng)域?qū)ふ屹Q(mào)易平衡點。此外，在實施國內(nèi)碳定價機(jī)制以平衡碳關(guān)稅方面，可加快推進(jìn)國內(nèi)碳市場、碳稅等相關(guān)碳定價措施的布局和實施，進(jìn)一步提高國內(nèi)碳定價機(jī)制的實施效率。
技術(shù)層面上。加強(qiáng)對歐盟碳關(guān)稅機(jī)制重點要素的研究，包括如何評價各國努力是否對等、如何協(xié)調(diào)外部機(jī)制避免對貿(mào)易商品進(jìn)行雙重征稅、如何評估歐盟出口產(chǎn)品退稅機(jī)制、碳關(guān)稅機(jī)制中產(chǎn)品碳排放核算方法、基準(zhǔn)線計算問題等。在必要的時候，可以從碳關(guān)稅執(zhí)行技術(shù)層面提出挑戰(zhàn)，阻止或者延緩其實施。同時，將碳關(guān)稅與普通貨物和服務(wù)貿(mào)易關(guān)稅、雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系、全球治理的總體格局和需求、全球和國內(nèi)碳定價機(jī)制協(xié)同考慮，提出綜合應(yīng)對方案。
（記者：李瑩）
