“碳關(guān)稅”機(jī)制落地意味著全球正在形成以氣候變化為主題的新國(guó)際貿(mào)易體系和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局。歐盟碳邊境管理機(jī)制會(huì)倒逼中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。中國(guó)面臨的當(dāng)務(wù)之急是掌握主動(dòng)權(quán)——率先取得碳治理國(guó)的身份，并將自身訴求貫注于國(guó)際碳治理定價(jià)體系中，因勢(shì)利導(dǎo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
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歐盟設(shè)置碳邊境管理機(jī)制的背景
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2021年3月10日，歐洲議會(huì)以144票支持、70票反對(duì)和181票棄權(quán)通過(guò)了提出建立“碳邊境調(diào)整機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的決議，2023年至2025年將作為試點(diǎn)階段開(kāi)始執(zhí)行。這意味著從2023年起，如果一些與歐盟有貿(mào)易往來(lái)的國(guó)家不能遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對(duì)這些國(guó)家進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。其要旨在于防止碳泄漏，即高排放的生產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避所在國(guó)家或地區(qū)的減排壓力，將高碳排放高污染的生產(chǎn)活動(dòng)遷移至發(fā)達(dá)程度較低、碳排放政策相對(duì)寬松的國(guó)家或地區(qū)。
碳泄露不僅會(huì)影響全球氣候變化應(yīng)對(duì)進(jìn)程，還會(huì)對(duì)氣候政策更嚴(yán)格的國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生影響，對(duì)其就業(yè)和投資構(gòu)成威脅。通過(guò)CBAM，歐盟不僅可以削弱進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力以達(dá)到扶持本土產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的目的，還可以獲得新的稅源。據(jù)歐盟委員會(huì)測(cè)算，CBAM每年可以征稅50億—140億歐元，達(dá)成“名利雙收”的效果，實(shí)際上是在推動(dòng)全球范圍內(nèi)建立有利于歐盟的制度體系。
但歐盟碳邊境管理機(jī)制推行存在很多不確定性。因?yàn)槟壳癈BAM只是歐盟單方面的想法，很難在國(guó)際多邊框架下得到所有成員即時(shí)的接納，已有多國(guó)表示反對(duì)。CBAM在實(shí)際推行中也存在一些難題，例如變動(dòng)的碳價(jià)如何計(jì)算、各個(gè)國(guó)家之間的減排程度如何具有可比性等，都需要進(jìn)一步明確。
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歐盟碳邊境管理機(jī)制對(duì)我國(guó)發(fā)展構(gòu)成的挑戰(zhàn)
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?。ㄒ唬W盟碳邊境管理機(jī)制對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響
歐盟碳邊境管理機(jī)制引發(fā)許多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的擔(dān)憂。來(lái)自巴西、南非、印度等多國(guó)專家警告稱，歐盟在其邊境征收碳邊境稅的計(jì)劃對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，是“歧視性的”和不公平的。盡管歐盟碳邊境稅的具體方案還未出臺(tái)，但一旦落地可能會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。
其一，較高的碳關(guān)稅將削弱發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)在歐洲市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。如果發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)不能在產(chǎn)品質(zhì)量以及生產(chǎn)效率上取得優(yōu)勢(shì)，或?qū)⒈黄韧顺鰵W洲市場(chǎng)。這將對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，可能會(huì)給發(fā)展中國(guó)家出口歐盟帶來(lái)新的“綠色壁壘”。
其二，碳關(guān)稅或?qū)⑵仁拱l(fā)展中國(guó)家對(duì)歐貿(mào)易政策發(fā)生改變，造成地緣政治的緊張形勢(shì)，甚至引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。另外，該決議違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。對(duì)氣候危機(jī)負(fù)有歷史責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該比發(fā)展中國(guó)家具有更大的解決這個(gè)問(wèn)題的責(zé)任，而不能寬泛地適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
其三，歐盟單方面強(qiáng)行征收碳邊境稅是否符合世界貿(mào)易組織（WT0）等國(guó)際組織的規(guī)則也存在疑問(wèn)。從表面上看，CBAM旨在促進(jìn)全球減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但其與增強(qiáng)本國(guó)碳密集產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也密不可分。結(jié)合歐盟貿(mào)易狀況和出臺(tái)CBAM的時(shí)機(jī)來(lái)看，其具有貿(mào)易保護(hù)主義色彩。
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圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)
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?。ǘW盟碳邊境調(diào)整機(jī)制對(duì)我國(guó)的影響
歐盟對(duì)碳邊境調(diào)整機(jī)制的積極態(tài)度引發(fā)了對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義的質(zhì)疑。據(jù)悉，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的決議前期涉及的范圍不會(huì)很廣，或?qū)⒆?023年起主要覆蓋電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和肥料等高能耗產(chǎn)業(yè)，納入歐盟碳交易系統(tǒng)的所有產(chǎn)品受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制約束。該機(jī)制的本意是使不同市場(chǎng)碳成本統(tǒng)一，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易公平競(jìng)爭(zhēng)，但進(jìn)程中不可避免地會(huì)夾雜政治因素，甚至演化成貿(mào)易摩擦，削弱發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)作為國(guó)際貿(mào)易中重要的制造業(yè)出口國(guó)必將首當(dāng)其沖。
1.中歐貿(mào)易現(xiàn)狀
據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，從2020年開(kāi)始，中國(guó)已連續(xù)兩年成為歐盟最大貿(mào)易伙伴。據(jù)德勤報(bào)告，我國(guó)是歐盟能源密集型進(jìn)口產(chǎn)品的第二大來(lái)源地。數(shù)據(jù)顯示，2020年歐盟與中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)現(xiàn)雙增長(zhǎng)，其中從中國(guó)進(jìn)口商品3835億歐元，向中國(guó)出口商品2025億歐元，同比增長(zhǎng)2.2%。截至2019年，中國(guó)連續(xù)14年為歐盟第二大貿(mào)易伙伴和第一大進(jìn)口來(lái)源地。我國(guó)主要對(duì)歐盟出口機(jī)電產(chǎn)品、半成品、紡織品、衣服、家具、玩具等。歐盟在電子產(chǎn)品、化工品、礦物/金屬、藥物/醫(yī)療產(chǎn)品、印刷電路板等行業(yè)的103個(gè)類別對(duì)中國(guó)產(chǎn)品具有“嚴(yán)重的戰(zhàn)略性依賴”。
世界銀行發(fā)布《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)2021》指出，世界各地共運(yùn)行著64種碳定價(jià)機(jī)制，比上年增加6種。但我國(guó)與俄、土、印、美等國(guó)一樣沒(méi)有碳定價(jià)。歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制將對(duì)沒(méi)有國(guó)家碳定價(jià)的國(guó)家?guī)?lái)最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
2.碳價(jià)差或?qū)⒊蔀椴┺牡慕裹c(diǎn)
歐洲環(huán)保協(xié)會(huì)與中創(chuàng)碳投發(fā)布的《2021年中國(guó)碳價(jià)調(diào)查報(bào)告》預(yù)計(jì)，2022年的全國(guó)碳市場(chǎng)平均碳價(jià)預(yù)期為49元/噸，到2025年將升至87元/噸，在2030年之前將達(dá)到139元/噸。2022年2月，歐盟碳期貨價(jià)格一度高達(dá)94.94歐元/噸左右，約合人民幣700余元/噸。此差價(jià)未來(lái)可能會(huì)導(dǎo)致進(jìn)出口貿(mào)易上的“麻煩”。
這一機(jī)制最可能首先沖擊鋼鐵、電解鋁、水泥、塑料等能源密集型行業(yè)，這些行業(yè)多有中歐之間的大宗進(jìn)出口交易。以鋼鐵、造船行業(yè)為例，一旦CBAM正式推行，以歐洲碳價(jià)與我國(guó)碳價(jià)的差值為計(jì)算方式征收碳關(guān)稅，會(huì)造成這些行業(yè)利潤(rùn)的大幅下降。
碳邊境調(diào)整機(jī)制一旦成型，我國(guó)將由此遭受每年數(shù)十億歐元的“碳關(guān)稅”，能源和化工行業(yè)的損失將尤為慘重。延伸來(lái)看，中國(guó)輸歐商品大多處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，能耗高、附加值低，容易成為“碳關(guān)稅”的懲罰目標(biāo)，可能帶來(lái)中歐貿(mào)易格局的變化。
3.碳邊境管理機(jī)制與我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)
2020年，我國(guó)已確定碳達(dá)峰碳中和“3060目標(biāo)”，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和能源變革與低碳社會(huì)發(fā)展?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》已于2021年2月1日施行，建立了一個(gè)碳定價(jià)的體制框架。2021年6月全國(guó)碳市場(chǎng)已經(jīng)啟動(dòng)，“十四五”期間逐步將發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空八大行業(yè)納入進(jìn)來(lái)，通過(guò)碳稅或是碳排放標(biāo)準(zhǔn)，形成碳治理成本的提升。這項(xiàng)措施可以看作是對(duì)國(guó)際碳治理呼吁的回應(yīng)。但是如此也帶來(lái)?yè)?dān)憂，即或?qū)?dǎo)致我國(guó)對(duì)其他不治理碳排放的發(fā)展中國(guó)家的碳泄漏，該結(jié)果等同于加速制造業(yè)向這些國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，例如印度、東南亞。
同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，CBAM對(duì)中國(guó)的影響或?qū)⑦h(yuǎn)小于其他發(fā)展中國(guó)家。這是因?yàn)橹袊?guó)鋼鐵、水泥、玻璃等高耗能商品的產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)完善，世界工廠的地位難以替代。因此，中國(guó)或許可以抓住此次契機(jī)，先于其他發(fā)展中國(guó)家獲取碳治理國(guó)的身份而取得貿(mào)易優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大與歐盟的貿(mào)易份額。此外，某種程度上，CBAM能夠降低高耗能、高排放商品的生產(chǎn)，倒逼外貿(mào)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有助于“3060目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)。
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對(duì)策建議
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綜上所述，以“碳關(guān)稅”為特征的新國(guó)際貿(mào)易格局將是不可避免的，無(wú)論是被動(dòng)轉(zhuǎn)變還是主動(dòng)調(diào)整，都意味著中國(guó)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易策略。當(dāng)務(wù)之急是率先取得碳治理國(guó)的身份，并將自身訴求貫注于國(guó)際碳治理定價(jià)體系中，將“碳關(guān)稅”的實(shí)施時(shí)機(jī)與影響納入到“3060目標(biāo)”的規(guī)劃中。由此，具體對(duì)策如下。
1.推動(dòng)國(guó)際氣候治理機(jī)制改革，維護(hù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。反對(duì)以氣候之名的貿(mào)易保護(hù)措施，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家理應(yīng)獲得的氣候正義——處于發(fā)展階段的國(guó)家因其經(jīng)濟(jì)水平較低且歷史累計(jì)排放較低，應(yīng)得到更多的排放權(quán)，即在評(píng)估商品碳關(guān)稅時(shí)根據(jù)發(fā)展水平應(yīng)該享有折扣。反對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體碳價(jià)一視同仁的企圖，避免類似市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位不受認(rèn)可而尋找替代國(guó)計(jì)算產(chǎn)品成本的情況。碳價(jià)的對(duì)比不僅應(yīng)該參考各國(guó)發(fā)展水平，而且應(yīng)該考慮人均碳排放指標(biāo)，新增造綠、潛在排放量與實(shí)際排放量之差等非貨幣化的減排努力等因素。
2.加快構(gòu)建和完善監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查體系。支持外貿(mào)企業(yè)做好數(shù)據(jù)核算準(zhǔn)備，剝離來(lái)料加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等本不屬于我國(guó)排放而成品由我國(guó)生產(chǎn)的產(chǎn)品造成的碳排放，為我國(guó)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的碳價(jià)界定夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
3.完善我國(guó)的碳排放交易體系和碳稅機(jī)制。提升高排放產(chǎn)業(yè)的碳排放成本，從而對(duì)歐盟碳關(guān)稅進(jìn)行有效規(guī)避，將歐盟從碳關(guān)稅中可能得到的收入納到本國(guó)的財(cái)政收入中，并實(shí)施本國(guó)碳邊境管理機(jī)制，避免發(fā)生由我國(guó)向其他發(fā)展中國(guó)家的碳泄漏，以支持我國(guó)的綠色發(fā)展。
4.運(yùn)用國(guó)際規(guī)則反制。CBAM涉嫌違反《巴黎協(xié)定》中“各自能力原則”和“國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)”模式，涉嫌違反WTO非歧視原則，對(duì)同類進(jìn)口產(chǎn)品采取了不同待遇。因此，發(fā)展中國(guó)家可以運(yùn)用國(guó)際條約對(duì)歐盟發(fā)起挑戰(zhàn)，而且歐盟很難獲得“環(huán)境例外條款”下的豁免。
5.積極與歐盟探討互認(rèn)?？梢栽谖覈?guó)碳市場(chǎng)完善的基礎(chǔ)上，與歐盟進(jìn)行雙邊談判，例如達(dá)成雙邊碳治理的互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。鑒于我國(guó)對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)的碳市場(chǎng)相關(guān)制度尚在建立當(dāng)中，可以在配額初始發(fā)放、核算規(guī)則、目標(biāo)設(shè)定等方面盡量考慮到中歐協(xié)調(diào)的因素，設(shè)立一定的過(guò)渡期來(lái)抵消CBAM的負(fù)面影響。
6.團(tuán)結(jié)歐盟內(nèi)外經(jīng)濟(jì)體。一方面，歐盟議事程序冗長(zhǎng)，往往需要成員國(guó)一致同意，2023年未必能夠真正實(shí)施CBAM。當(dāng)前，可以通過(guò)與歐盟成員國(guó)合作，爭(zhēng)取延后CBAM的實(shí)施時(shí)間，為“3060目標(biāo)”規(guī)劃爭(zhēng)取時(shí)間。一旦CBAM實(shí)施時(shí)間在我國(guó)碳達(dá)峰之后，則會(huì)為我國(guó)增加談判籌碼。另一方面，團(tuán)結(jié)受歐盟CBAM影響的發(fā)達(dá)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，聯(lián)合他們一同與歐盟談判，爭(zhēng)取更有利的條件。
