2021年4月30日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調：“‘十四五’時期，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期?！薄耙褜崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整?！?br style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;"/>
這是繼2020年12月中央經(jīng)濟工作會議提出“要繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應”、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“協(xié)同推進減污降碳”以及2021年3月15日中央財經(jīng)委員會第九次會議強調“要實施重點行業(yè)領域減污降碳行動”后，對“減污降碳協(xié)同增效”的再次強調?？梢姡瑴p污降碳協(xié)同增效在“十四五”乃至很長一段時間具有重要地位和作用。
如何理解減污降碳協(xié)同增效？
推動減污降碳協(xié)同增效是我國發(fā)展階段使然。與發(fā)達國家先解決了國內污染問題再應對氣候變化的發(fā)展過程不同，當前我國生態(tài)文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，保護與發(fā)展長期矛盾和短期問題交織，生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解。與此同時，由于近年來地球環(huán)境面臨氣候變化威脅，任何國家都無法置身事外，作為負責任大國，中國于去年提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾。而且，應對氣候變化是我們自己要做，是可持續(xù)發(fā)展的內在要求。這就決定了在這個階段，中國既要減污，實現(xiàn)環(huán)境質量根本改善，又要降碳，為實現(xiàn)2030年前碳達峰打好堅實基礎，二者缺一不可。
同根同源同過程的性質使得實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效具有可行性。煤炭、石油等化石能源的燃燒和加工利用，不僅產(chǎn)生二氧化碳等溫室氣體，也產(chǎn)生顆粒物、VOCs、重金屬、酚、氨氮等大氣、水、土壤污染物。減少化石能源利用，在降低二氧化碳排放的同時，也可以減少常規(guī)污染物排放。近年來通過清潔取暖、壓減過剩產(chǎn)能等手段，大力推進污染物減排，協(xié)同推動能耗強度和碳排放強度下降，積累了不少經(jīng)驗。有研究表明，“十一五”期間，通過節(jié)能和污染物結構減排等措施，累計實現(xiàn)約15億噸二氧化碳、470萬噸二氧化硫和430萬噸氮氧化物的協(xié)同減排。
推動減污降碳協(xié)同增效已成為國家意志。黨的十八大以來，包含減污在內的生態(tài)文明建設已是國家推進中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中不可或缺的組成部分，今年3月，中央又提出“將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局”。另外，《大氣污染防治法》已明確要求“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”。國務院發(fā)布的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等文件也都提出了協(xié)同控制溫室氣體排放的目標?？梢哉f，推動減污降碳協(xié)同增效既是國家意愿，也有國家行動，已通過法律政策、黨的要求等予以明確體現(xiàn)。
實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手。如同把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農”工作總抓手，把建設中國特色社會主義法治體系作為全面依法治國的總抓手一樣，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效被提高到了促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手的高度。這就意味著，對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型而言，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，在美麗中國建設中發(fā)揮特別重要的作用。污染防治攻堅戰(zhàn)、制定實施碳達峰行動方案等都要圍繞這個總抓手推動。因此，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效需要有一個健全的支撐體系，需要設立總目標、提出總要求、制定具體任務。
推動減污降碳協(xié)同增效面臨什么形勢與挑戰(zhàn)？
當前來看，全社會已經(jīng)對推進減污降碳協(xié)同增效有了初步認識，減污降碳協(xié)同增效也具備了良好的體制、法律政策等基礎。2018年國務院機構改革后，應對氣候變化職能從發(fā)改委轉隸到生態(tài)環(huán)境部，31個省、自治區(qū)、直轄市應對氣候變化職能也已全部轉隸到生態(tài)環(huán)境部門。約一半省(自治區(qū)、直轄市)已將減污降碳要求納入地方“十四五”規(guī)劃中。除了《大氣污染防治法》等法律政策的相關規(guī)定，2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于統(tǒng)籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的指導意見》，用于指導減污降碳協(xié)同工作。地方在推動減污降碳協(xié)同政策創(chuàng)新方面也有一定進展，重慶等地推動將碳排放影響評價納入環(huán)評、碳排放納入排污許可證等；浙江省將碳報告核查機構納入企業(yè)環(huán)境信用評價體系中，對碳報告核查機構進行分級信用管理，并在企業(yè)環(huán)境信用評級中對外發(fā)布。
減污降碳協(xié)同增效在取得進展的同時，也存在一些問題。一是缺乏頂層設計和政策安排，減污降碳的決策仍是不同路徑，有些地方政策仍存在不協(xié)調現(xiàn)象。例如，對于焦炭是否作為煤炭壓減指標，相關部門的認定并不相同。二是很多地方溫室氣體排放家底不清，基礎缺乏，導致無法考核。三是缺乏溫室氣體排放執(zhí)法、處罰的法律和政策依據(jù)，難以執(zhí)法。四是減污降碳協(xié)同人員數(shù)量和能力均嚴重不足，機構改革時大部分地方發(fā)改部門相關人員并未隨職能轉隸到生態(tài)環(huán)境部門。五是缺乏應對氣候變化的專項資金支持。
造成以上問題既有客觀原因，也有主觀因素?？陀^原因包括地方機構改革完成時間不長，生態(tài)環(huán)境部門對應對氣候變化工作的把握需要一個過程，人員能力提升、資金安排、部門融合等都需要時間周期；很多地方的空氣污染排放仍未達拐點，40%的城市環(huán)境空氣質量仍然超標，地方對溫室氣體排放控制的關注不夠；溫室氣體排放總量未作為約束性指標納入政府考核，基層排放清單等相關數(shù)據(jù)等基礎性工作并未開展。從主觀方面而言，這與對協(xié)同控制工作認識還不到位，沒有將減污降碳協(xié)同增效放到作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手的高度來思考等有關。
推動減污降碳協(xié)同增效的政策建議
“十四五”時期，我國生態(tài)環(huán)境保護將進入減污降碳協(xié)同治理的新階段。未來，要充分認識減污降碳協(xié)同增效的重要地位和作用，將減污降碳協(xié)同增效作為推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的總抓手，把實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的目標要求，加強頂層設計，重點從政策創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和能力建設提升等方面發(fā)力，切實推動環(huán)境質量改善、實現(xiàn)2030年前二氧化碳排放達峰和2060年前碳中和目標，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，為美麗中國建設做出新貢獻。
一是加強政策創(chuàng)新。推動《應對氣候變化法》盡快出臺，將協(xié)同控制污染物和溫室氣體排放作為指導思想和重要原則。盡快修訂《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等相關法律并將碳評納入。加快發(fā)布碳排放影響評價納入環(huán)評體系的工作技術導則、碳排放納入排污許可制度的工作通知。完善應對氣候變化執(zhí)法規(guī)范和細則。進一步制定和完善氣候投融資政策，充分發(fā)揮綠色金融手段在減污降碳協(xié)同增效中的作用。制定取消或降低對化石燃料能源以及非可持續(xù)活動和產(chǎn)品的補貼等經(jīng)濟政策。探索在自貿試驗區(qū)中推動碳排放交易與排污權交易相融合。全面清理與減污降碳協(xié)同增效不相適應的政策內容。
二是加強技術創(chuàng)新。制定重點行業(yè)和技術減污降碳協(xié)同增效指南。重點開展推動減污降碳協(xié)同增效的綠色專利技術研發(fā)，建立減污降碳協(xié)同增效科研和工作專項經(jīng)費。實施相關財政政策、稅收政策等，推動企業(yè)開展減污降碳協(xié)同增效技術研發(fā)。例如，企業(yè)綠色低碳綜合績效評價等級不同，征收企業(yè)所得稅的比例也就不同，若在減污降碳協(xié)同增效方面有技術創(chuàng)新，可參照高新技術企業(yè)的15%所得稅稅率征收。
三是加強能力建設提升。設立專門的減污降碳協(xié)同增效專家?guī)旌蛶熧Y庫。將減污降碳協(xié)同增效作為專門課程納入黨政領導干部培訓中。開展減污降碳協(xié)同增效專業(yè)人員培訓，加大培訓頻次，擴大培訓范圍，提升人員能力。培養(yǎng)懂專業(yè)、會外語的專業(yè)人才，增強對中國減污降碳協(xié)同增效政策措施和良好實踐及成效在國際上宣傳的能力，例如可聯(lián)合歐盟、日本等，在“一帶一路”沿線國家開展減污降碳協(xié)同增效相關培訓，在應對氣候變化南南合作中加入減污降碳協(xié)同增效相關內容。
