實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，防范轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)陣痛
利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排是大進(jìn)步；可以綜合運(yùn)用碳市場(chǎng)、碳稅和行政手段
做好碳達(dá)峰、碳中和工作是2021年我國(guó)八項(xiàng)重點(diǎn)工作之一；同時(shí)，“十四五”規(guī)劃已經(jīng)明確我國(guó)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。那么究竟應(yīng)該怎樣來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？
?新京智庫就此采訪了北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任徐晉濤，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授齊曄。徐晉濤表示，我國(guó)碳匯的提升潛力很大，利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，是非常大的進(jìn)步。齊曄則指出碳市場(chǎng)只是眾多政策工具之一，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，需要將全部政策工具、治理手段綜合運(yùn)用。
精細(xì)化公共政策設(shè)計(jì)，推動(dòng)我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型
新京智庫：碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如何避免“一刀切式”的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)，既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力又能完成任務(wù)？
徐晉濤：在上世紀(jì)90年代《京都議定書》的評(píng)判和后來短暫實(shí)施過程中，造林、再造林被當(dāng)成發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家一個(gè)特別重要的合作途徑。其中，森林碳匯一直是氣候變化的重要概念，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家。
森林碳匯是指森林植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中，從而減少該氣體在大氣中的濃度。森林碳匯對(duì)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有重要意義。
過去，我國(guó)氣候戰(zhàn)略比較突出工業(yè)減排、能源結(jié)構(gòu)，而像生態(tài)系統(tǒng)工程，特別是像森林碳匯，則沒有受到足夠的重視?，F(xiàn)在，碳中和的思想把生態(tài)系統(tǒng)的碳匯，跟能源部門、工業(yè)部門的減排放到平等的地位上，豐富了國(guó)家氣候行動(dòng)的內(nèi)容，會(huì)加速國(guó)家氣候戰(zhàn)略的落地和實(shí)施。
這對(duì)林業(yè)部門是一個(gè)非常大的機(jī)遇。我國(guó)林業(yè)發(fā)展得很快，在發(fā)展中國(guó)家里表現(xiàn)優(yōu)異，但從生態(tài)學(xué)、環(huán)保的角度看，很多方面還做得不夠。
比如，森林單位面積生產(chǎn)力方面，如果用單位面積蓄積量這個(gè)指標(biāo)來衡量，我國(guó)離世界平均水平還有很大差距。森林生產(chǎn)力過低，也說明我國(guó)增加碳匯的潛力非常大，還有很多工作可以做。如果把私人部門、農(nóng)民、市場(chǎng)的力量都調(diào)動(dòng)起來，提高森林生產(chǎn)力，那么我國(guó)碳匯的能力還可以有很大的提高。
有了非常活躍的林業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高碳匯供給能力，將來我國(guó)實(shí)施氣候戰(zhàn)略、實(shí)施碳達(dá)峰碳中和，整個(gè)成本會(huì)降下來。
CDM(清潔發(fā)展機(jī)制)提出，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家可以通過清潔發(fā)展機(jī)制，通過碳交易的方式來降低減排成本。建議借鑒這個(gè)做法，把森林碳匯納入我國(guó)氣候戰(zhàn)略，特別是在碳交易市場(chǎng)建設(shè)中通盤考慮?！笆奈濉逼陂g，工業(yè)部門和林業(yè)部門應(yīng)嘗試實(shí)施類似于清潔發(fā)展這樣的機(jī)制，進(jìn)行碳交易。
齊曄：我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有挑戰(zhàn)也有機(jī)遇。在機(jī)遇方面，自2009年到現(xiàn)在，在清潔能源、再生能源、非石化能源等領(lǐng)域的投資，中國(guó)始終都領(lǐng)先于世界，比如中國(guó)清潔能源領(lǐng)域投資占到全球近1/3。
而挑戰(zhàn)就是我國(guó)本身就是用能大戶，并且我國(guó)的轉(zhuǎn)型與其他國(guó)家非常不一樣。從碳達(dá)峰到碳中和的轉(zhuǎn)型過程，美國(guó)有45年，歐盟有60年，而中國(guó)要用短短的30年就實(shí)現(xiàn)這一過程。這將是巨大的挑戰(zhàn)。
因此，這就需要公共政策的設(shè)計(jì)，既能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，又能加快轉(zhuǎn)型的速度。同時(shí)，也要防范轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的陣痛，減少或者避免轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的問題。這是政策設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。
新京智庫：可再生能源行業(yè)的發(fā)展迎來新的大發(fā)展機(jī)遇，但不同細(xì)分領(lǐng)域其實(shí)也存在不小挑戰(zhàn)，甚至風(fēng)險(xiǎn)。您認(rèn)為政府該如何做好引導(dǎo)健康發(fā)展工作？
齊曄：面對(duì)如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)型，可以通過公共政策的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)大規(guī)模、高速度轉(zhuǎn)型。我國(guó)在可再生能源、清潔能源領(lǐng)域的發(fā)展迅速，取得很大的成就，與政府的支持和政策激勵(lì)是分不開的。
但是我國(guó)的激勵(lì)政策在實(shí)施過程中，也的確出現(xiàn)一些問題，比如電動(dòng)汽車、光伏領(lǐng)域的補(bǔ)貼，出現(xiàn)一些問題，甚至出現(xiàn)騙補(bǔ)亂象。某些公司為了拿到補(bǔ)貼，采購(gòu)了大量電動(dòng)車，卻閑置不用。
在技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用之初，政府的介入是非常有必要的，而且政策設(shè)計(jì)要更加精細(xì)化，針對(duì)性要更強(qiáng)，這樣才能使政策真正起到作用。
我國(guó)定下的實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，已經(jīng)獲得全社會(huì)廣泛共識(shí)，并且得到積極響應(yīng)。因此，我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，處于一個(gè)非常有利的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，這對(duì)我國(guó)促進(jìn)科技創(chuàng)新是好機(jī)會(huì)，既能幫助實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，又能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量進(jìn)一步提高。
以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排是非常大的進(jìn)步
新京智庫：不同行業(yè)、不同區(qū)域之間的碳排放強(qiáng)度有著較大差別。因而，實(shí)現(xiàn)不同排放主體和區(qū)域的減排任務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)，碳交易就是一個(gè)必然需要用到的手段。那么，我們的碳交易市場(chǎng)的健康發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)，又將帶來哪些新的機(jī)遇？
徐晉濤：利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，是一個(gè)非常大的進(jìn)步。過去三四十年來，環(huán)保效果不佳主要還是因?yàn)檫^于依賴行政手段。行政手段成本比較高，而且反彈現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。市場(chǎng)手段一個(gè)特別大的優(yōu)勢(shì)是，實(shí)現(xiàn)同樣的目標(biāo)，總社會(huì)成本會(huì)相對(duì)較低，因此來自企業(yè)和社會(huì)的阻力也會(huì)比較低，就更可持續(xù)一些。
市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的好處是減排邊際成本最低的企業(yè)會(huì)多減排，減排邊際成本比較高的企業(yè)就會(huì)少減排。減排力度大的企業(yè)和指標(biāo)富余的企業(yè)，就會(huì)把富余的指標(biāo)賣給急需的企業(yè)，這樣就使雙方得益，總的成本能夠降下來，并且實(shí)現(xiàn)減排邊際成本的均等化。
不同區(qū)域、不同行業(yè)之間的碳排放有差異。有的企業(yè)減排成本特別高，有的企業(yè)減排成本非常低，通過碳交易，建立一個(gè)碳市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
減排邊際成本在全國(guó)范圍內(nèi)的均等化，很重要。只有市場(chǎng)機(jī)制才能做到這點(diǎn)。而國(guó)家認(rèn)識(shí)到只有發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，才能實(shí)現(xiàn)順利地減排，實(shí)現(xiàn)減排任務(wù)?？梢哉f，這是過去十余年，從“十二五”以后到現(xiàn)在，國(guó)家在政策工具轉(zhuǎn)型上邁出特別大的一步。
碳交易市場(chǎng)還有其他好處，比如說可以跨行業(yè)交易。而如果有了一個(gè)更加豐富、更有包容性的碳市場(chǎng)，可以跨行業(yè)進(jìn)行交易，有的企業(yè)如果現(xiàn)在減排困難，不但可以向其他碳排放的企業(yè)購(gòu)買多余的碳排放指標(biāo)，還可以通過購(gòu)買碳匯的方式，緩解自身減排壓力。
此外，社會(huì)各界也可以參與。環(huán)保組織如果認(rèn)為減排的力度不夠，可以到市場(chǎng)上把碳排放指標(biāo)買走，工業(yè)企業(yè)排放的指標(biāo)就會(huì)進(jìn)一步降低。像歐洲的碳交易市場(chǎng)，可以儲(chǔ)備，就是今天的指標(biāo)可以放到未來，這樣市場(chǎng)空間上可以擴(kuò)大，時(shí)間上也可以移動(dòng)，給企業(yè)提供了非常大的選擇余地，會(huì)對(duì)企業(yè)的減排事業(yè)、整個(gè)工業(yè)企業(yè)減排的事業(yè)，以及對(duì)國(guó)家減排目標(biāo)的順利實(shí)施提供便利。
唯一一點(diǎn)令人不太放心的地方是，試點(diǎn)成效還不太顯著。
我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面，從上世紀(jì)90年代就有二氧化硫總量控制試點(diǎn)，在普通污染物交易方面有二三十個(gè)試點(diǎn)，但最后都不是特別成功，幾乎是無疾而終。問題在于沒有調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。
因此，在推進(jìn)碳交易機(jī)制中，如何調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，是一個(gè)重要議題。從長(zhǎng)期執(zhí)法來看，如果有一個(gè)碳稅，對(duì)地方政府的激勵(lì)可能就會(huì)更好一些。
齊曄：目前碳市場(chǎng)問題已經(jīng)正式進(jìn)入政府工作議程，并計(jì)劃在6月底之前，全國(guó)范圍內(nèi)的碳市場(chǎng)就要上線交易。這是個(gè)好消息，因?yàn)樘际袌?chǎng)的確可以提高效率和成本收益。一些政府補(bǔ)貼、政策工具出現(xiàn)問題，很重要的原因就是沒有讓市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中發(fā)揮決定性作用。碳市場(chǎng)應(yīng)該可以解決類似這樣的問題。
不過，我國(guó)的碳市場(chǎng)試點(diǎn)自2011年開始至今雖然已近10年，但碳市場(chǎng)交易量比預(yù)期要小很多，并且碳交易價(jià)格始終是在低位徘徊。碳市場(chǎng)真正發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的指標(biāo)是價(jià)格。價(jià)格很低，從理論上講，它就不能發(fā)揮效果。而影響我國(guó)碳市場(chǎng)活躍的一個(gè)主要難點(diǎn)，在于企業(yè)碳排放的測(cè)算和監(jiān)控比較困難。
碳市場(chǎng)的本質(zhì)是個(gè)政策工具，并且只是眾多重要政策工具之一。過去十幾年當(dāng)中，我國(guó)在節(jié)能減排領(lǐng)域能夠發(fā)揮作用的有效政策工具，主要依賴行政手段。其他政策工具如何真正落地也很關(guān)鍵。比如，2009年時(shí)，財(cái)政系統(tǒng)研究機(jī)構(gòu)就已經(jīng)有了一個(gè)碳稅方案，碳稅也是一個(gè)重要的政策工具，但至今沒有落地。
可以把碳市場(chǎng)、碳稅、行政手段等綜合運(yùn)用。歐盟之所以選擇走碳市場(chǎng)的途徑而不是碳稅，這是歐盟治理結(jié)構(gòu)特征所決定的，歐盟要實(shí)施碳稅是非常困難的。但中國(guó)是單一制國(guó)家，這樣的問題比較容易解決，如果走碳稅途徑，中國(guó)具有體制優(yōu)勢(shì)，地方政府也有積極性。
因此，在今天積極優(yōu)化和推行碳市場(chǎng)的過程中，有必要考慮與其他治理手段和政策工具，特別是碳稅工具綜合運(yùn)用。將全部政策工具和治理手段進(jìn)行綜合運(yùn)用，這是非常重要的，畢竟我們的目標(biāo)不是要建設(shè)碳市場(chǎng)，而是要利用碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和。
